Questo articolo non parla propriamente di federalismo, ma di riforme bicamerali. Puo' essere utile per alcuni spunti di riflessione.
dal sito della Camera di Commercio http://impresa-stato.mi.camcom.it/im_39/sommmario.htm
Cominciare "umilmente" da una riforma
profonda dell'amministrazione per dare un nuovo volto allo stato
di ENZO BALBONI
Le
seguenti sono soltanto delle prime riflessioni sull'assetto che l'amministrazione della
Repubblica assumerà nei prossimi anni in attuazione delle cd. "norme Bassanini"
(leggi di delega, decreti delegati ed altre norme ad efficacia immediata). In particolare
del più cospicuo tra i due testi legislativi che vanno sotto il nome del ministro
Bassanini, e precisamente la legge 15 marzo 1997 n. 59 entrata in vigore il primo aprile
1997.
Volendo stabilire sin dall'inizio gli opportuni collegamenti costituzionali questi vanno
cercati e trovati nel fondamentale art. 5 della Costituzione là dove si statuisce il
compito della Repubblica di "riconoscere e promuovere le autonomie locali, di attuare
nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo e di
adeguare i principi e i metodi della sua legislazione (la legislazione della Repubblica)
alle esigenze dell'autonomia e del decentramento".
Come era stato messo in luce a partire dagli anni '50 da una perspicace dottrina - che ha
i suoi capofila in Esposito, Benvenuti e Berti - l'intera prospettiva dello Stato liberale
meramente di diritto, che aveva costituito l'orizzonte unico e limitato sul quale si era
misurata l'azione pubblica con i moduli di servizio che le erano propri, veniva ribaltata,
almeno "in potenza". E si partiva finalmente dalle libertà e dai diritti dei
cittadini e delle formazioni sociali rispetto ai quali l'amministrazione si poneva in
posizione di servizio, anziché di potere.
A questo proposito la distanza - sul piano fisico, culturale e sociale - tra il cittadino
e i poteri burocratici (chiamiamoli per adesso, sociologicamente, così) era un dato
importante e doveva essere progressivamente colmata se voleva trasformarsi
nell'amministrazione di una società che reca impressi i caratteri della democrazia.
UNA LUNGA MARCIA DI AVVICINAMENTO
Non è il caso di soffermarci sulla lunga marcia che è stato necessario compiere per
avvicinarci - avvicinarci solamente - ad un risultato che resta in ogni caso non ancora
pienamente raggiunto. Questo è pacifico, ma è anche, d'altronde, nell'ordine naturale
delle cose laddove l'inappagamento è un dato costante dell'imperfezione delle umane
coseÉ
Va tuttavia riconosciuto subito che, pur con i suoi limiti, il paesaggio che abbiamo di
fronte appare costellato più di luci che di ombre. L'operazione che adesso si è avviata
contrassegnerà certamente questo scorcio di secolo essendo potenzialmente capace di
produrre un mutamento di strutture e di mentalità paragonabile, ed anzi superiore, a
quello che si ebbe 22 anni fa con la legge di delega n. 382/1975 che produsse poi, due
anni dopo, i decreti delegati n. 616, 617 e 618, a mezzo dei quali avrebbe dovuto
trasformarsi l'amministrazione regionale, e con essa ed attraverso di essa, un largo
comparto dell'amministrazione pubblica del nostro Paese.
Il richiamo al passato valga, adesso, come caveat! perché tutti siamo consapevoli che
quella fu largamente una occasione mancata.
Dopo quel tempo venne, positivamente, per gli enti locali amministrativi (Comuni e
Province) la grande normativa autonomistica della legge n. 142/1990, completata, da un
lato, con l'avvio di una florida (anche se un poco retorica) stagione statutaria e,
dall'altro lato, con la legittimazione popolare alla figura e al ruolo del Sindaco scelto
direttamente dai cittadini.
E' già più problematico dare un giudizio completamente positivo della legge n. 241/1990
(sul procedimento amministrativo) e dei decreti delegati n. 29/1993 (e successive
integrazioni) che presentavano già in origine un difetto costitutivo che non vorremmo -
che non vogliamo - si ripresenti adesso. Più che la configurazione legislativa, infatti,
ciò che è complessivamente mancato alle leggi da ultimo citate è stata proprio la
dimensione di fattibilità, concretezza, realizzabilità...come se il legislatore si
muovesse, per alcuni istituti, in argomenti e materie al buio e a caso. Dando cioé
l'impressione di muoversi come chi si trova di fronte a pignatte sospese su fili e
contenenti merci varie: andando alla ricerca di quella che contiene le monete d'oro ma
muovendosi a moscacieca, con gli occhi bendati, si rischia di farsi cadere addosso una
discreta quantità di crusca.
Grande importanza riveste la possibilità di avere un organismo permanente - politico,
amministrativo e tecnico - che sia costantemente incaricato di accompagnare lo sviluppo,
il farsi concreto, delle riforme amministrative. Credo, pertanto, che sia a salutare
positivamente l'istituzione della Commissione Bicamerale per l'attuazione della riforma
(art. 5) che esprime i pareri e verifica periodicamente lo stato di attuazione riferendone
ogni sei mesi alle Camere. Da quest'ultima indicazione si trae la convinzione che si è
per tal via costituita una nuova Commissione parlamentare permanente, destinata ad
assumere uno spessore ed un rilievo sempre maggiori.
LA LEGGE BASSANINI
Venendo adesso ad un esame un poco più puntuale della legge di delega possiamo osservare
che, anzitutto, essa realizza fin dall'art. 1 - per adesso sulla carta, ma in tutta
l'estensione possibile - il principio dell'autonomia regionale e locale "sino ai
limiti del federalismo".
Qui si potrebbe aprire una disputa terminologia ed ideologica sulle tipologie:
federalismo/regionalismo pieno e maturo/autonomismo locale. Queste paiono, a prima vista,
definizioni "in discesa"; esse invece riflettono, semplicemente, una visione
parziale di una realtà che non è necessario restringere negli stretti confini di una
definizione meramente assertiva del tipo "federalismo è ..."
"autonomia, invece, è...".
In altre parole - e fatti salvi i più ipotetici risultati ai quali dovesse giungere, in
tema di forma dello Stato, la Commissione Bicamerale per le riforme costituzionali,
felicemente insediata e indagante - questo è il tempo di agire, e di realizzare: di
mettere cioé le mani nella creta, sporcandosele per quanto è indispensabile per riuscire
a dare forma e realtà a un vaso, un'anfora, un'otre - quello che volete - ma comunque ad
un contenitore che sia adatto, e capace di conservare l'olio nuovo, senza creparsi e senza
farlo inacidire.
E' venuto dunque il tempo di fare e l'impegno ad agendum deve risuonare alto e schietto.
Anche perché il tempo disponibile per scrivere i decreti delegati- emblematicamente nove
mesi - corre molto in fretta rispetto all'enorme mole di lavoro che ci sta dinnanzi.
Dicevo poco fa che l'art. 1, c. 2, contiene quella che mi azzardo a definire la
"piccola clausola residuale" che compare in tutti i sani ed effettivi sistemi
federali (uso questa terminologia per oppormi ad una recente lettura polemica usata da
Miglio contro i federalismi tedesco e statunitense da lui reputati falsi e degenerati)
avendo come prototipo il Decimo Emendamento della Costituzione USA e l'art. 70 della Grund
Gesetz di Bonn. Si dichiara infatti nel testo che sono conferite alle regioni e agli enti
locali, nel rispetto del principio di sussidiarietà, tutte le funzioni e i compiti
amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle
rispettive popolazioni che siano localizzabili nei rispettivi territori e che oggi sono in
atto (e di fatto) esercitati da qualunque organo o amministrazione statale (centrale
ovvero periferica) compresi quelli svolti da enti pubblici nazionali o altri soggetti
pubblici.
Il punto di principio è molto importante ed assai innovativo: la svolta appare netta e
risoluta.
Coerentemente al fatto che ci muoviamo dentro i confini della Costituzione vigente il
ventaglio delle materie, funzioni e compiti che restano esclusi dal
"conferimento" (parola comprensiva che racchiude insieme trasferimenti, deleghe
e attribuzioni) sono numerosi ed importanti. Oltre a ciò la materia risulta ampliata
ancor di più per effetto dei quattro comparti ulteriori che rimangono allo Stato nei
settori espressamente esclusi dal comma 4 del medesimo articolo 1, significativamente
conclusi dalla riserva allo Stato del coordinamento dei rapporti con l'Unione Europea.
Può essere vero che l'elenco di ciò che resta allo Stato è troppo lungo e che qualche
maggior fiducia nel comparto autonomistico avrebbe potuto smagrire ulteriormente le
funzioni e i compiti assegnati allo Stato centrale. Ma aprire adesso un dibattito su
questo punto sarebbe soltanto sterile e praticamente inutile.
Oltre a ciò va chiarito che lo spazio che, in ogni caso, resta disponibile per il
comparto delle autonomie regionali e locali è ampio e rilevanti sono le materie cosicchè
le Regioni, i Comuni e le Province e gli altri enti locali lo vorranno, avranno agio di
saggiare e di mostrare la loro nobilitate. Nei rapporti tra Regioni ed Enti locali - che
non sono facili sotto nessuna latitudine - dovrebbe poi funzionare da "seconda
clausola residuale": il principio di sussidiarietà; al comparto locale rappresentato
dai Comuni, Province e Comunità montane viene adesso attribuita "la generalità dei
compiti e delle funzioni amministrative" riferendosi esplicitamente alle
materie dell'attuale art. 117 Cost. e genericamente a tutti gli altri compiti e funzioni
che sia possibile "localizzare" su un territorio.
Si può intravedere uno schema fondamentale muovendosi, come era
indispensabile, all'interno della Costituzione vigente e partendo dunque dalle materie del
vigente art. 117 vengono riservate alle Regioni soltanto quelle funzioni amministrative
che richiedono un esercizio unitario a livello regionale, mentre le altre funzioni
amministrative nelle materie diverse da quelle attinenti la responsabilità dello Stato (e
dei suoi organi ed enti) arrivano al comparto Regioni-enti locali attraverso la
ricognizione che, sulla base dell'attuale articolo 118, sarà fatta nell'osservanza dei
dieci criteri direttivi - ognuno dei quali incorpora ed esplicita un principio
politico-organizzativo - adesso contenuti nell'art. 4 della legge in esame.
Sul punto propongo soltanto due veloci osservazioni. La prima riguarda la metodologia
adottata, che è corretta, ma deve essere chiaro che essa scarica sui decreti delegati da
scrivere una montagna di problemi sorgenti, in pratica, da ciascuno dei criteri-principi
che dovranno essere applicati e realizzati sulla base, anche, di adeguate conoscenze delle
situazioni giuridiche e di fatto: tutto ciò configura un lavoro assai impegnativo per
tempi di esercizio della delega appena accettabili (9 mesi/1 anno).
La seconda osservazione concerne la strada così aperta, che potrebbe fungere, domani, da
via di fuga (e, altresì, di un livello di realizzabilità accettabile) per la Commissione
Bicamerale per le riforme costituzionali se questa si dovesse impantanare nell'incapacità
di procedere effettivamente sulla strada del federalismo. Voglio dire che, anche restando
all'interno di uno "Stato regionale" (modello spagnolo piuttosto che tedesco)
l'apertura verso il nuovo potrebbe prendere la strada, ben più modesta delle tanto
abusate proclamazioni, della riscrittura degli attuali articoli 117, 118 e 119 Cost. (per
fermarci all'ambito delle funzioni legislative ed amministrative e della finanza
regionale) se la via di un federalismo serio e completo (e dunque con presenza delle
Regioni nel cuore costituzionale della Repubblica) non risultasse matura e dunque
politicamente praticabile (cosa che io, personalmente, non auspico, ma temo).
Per memoria del lavoro fatto e del lavoro da fare, usando volutamente un linguaggio basso
ma concreto, pongo qui soltanto i titoli degli oggetti che ci riguardano: quelle che, con
linguaggio giornalistico, sono state chiamate "le deleghe in pillole".
L'elenco, certamente incompleto, comprende:
- decentramento dei compiti "strategici" verso Regioni ed enti locali;
- istituzione della Commissione Bicamerale per l'attuazione della riforma della pubblica
amministrazione;
- rafforzamento delle competenze della Conferenza Stato-Regioni e di quella Stato-Città
(che dovrebbero, auspicabilmente, essere riunite);
- riforma della Presidenza del Consiglio e avvio delle procedure per l'accorpamento
ministeri;
- riordino dei grandi enti pubblici, esclusi quelli previdenziali;
- "potatura" di circa 50mila "enti inutili";
- controllo di qualità sui servizi pubblici e potenziamento dei meccanismi di valutazione
dei costi delle pubbliche amministrazioni;
- razionalizzazione del sistema della ricerca scientifica;
- estensione ai dirigenti generali della privatizzazione del - rapporto di lavoro nel
pubblico impiego;
- riordino dell'ARAN (Agenzia per la contrattazione) e nuove procedure di contrattazione;
- passaggio, dal 30 giugno 1998, di tutte le controversie di lavoro dei dipendenti
pubblici dal giudice amministrativo a quello ordinario (pretore del lavoro);
- accelerazione del processo di delegificazione con presentazione annuale al Parlamento di
un disegno di legge ad hoc;
rapida semplificazione, per via regolamentare, di 112 procedure amministrative riguardanti
le attività produttive;
rafforzamento del processo di autonomia scolastica.
La riforma profonda dell'amministrazione, che poi significherebbe rivoluzione nello Stato
e nuovo volto della Repubblica democratica, comincia umilmente, ma assai concretamente, da
qui.
*L'articolo si basa sulla relazione tenuta dall'autore al Convegno promosso dal C.N.E.L. sul tema, svoltosi a Roma il 18 e 19 marzo 1997.
SPUNTI DI RIFLESSIONE