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IL FEDERALISMO AMMINISTRATIVO IN GERMANIA, SVIZZERA E NEGLI STATI UNITI D'AMERICA
Appunti per uno studio di diritto amministrativo
comparato
a cura di Angelo MIATELLO*
Relazione per il Convegno "FISCO LAVORO SVILUPPO Nord Est oltre la protesta".
Conegliano, 7 febbraio 1998, Auditorium "Toniolo".
Il federalismo amministrativo gioca un ruolo essenziale per il buon funzionamento interno
degli Stati federali.
Negli studi sugli Stati federali si insiste spesso sulla ripartizione delle competenze
(legislativo, esecutivo, giudiziario). La tendenza degli studiosi dei sistemi federali è
di considerare soprattutto i loro aspetti legislativi, dimenticando però altri aspetti.
Si tratta ad esempio, delle competenze amministrative che possono essere eseguite grazie
alle decisioni prese sul piano legislativo. Succede proprio negli Stati federali che non
tutte le entità/istituzioni dispongono di competenze legislative che eseguono le norme.
Vi è un minimo di ripartizione delle competenze.
In teoria esistono due sistemi di esecuzione diversi: un primo sistema in cui l'entità
che possiede una competenza legislativa si incarica ugualmente della sua esecuzione e un
secondo sistema, in cui l'entità amana la norma legislativa delega l'esecuzione di
quest'ultima ad un'altra entità. Questi sistemi rigidi sono col tempo cambiati in molti
settori e oggi possiamo incontrare sistemi cosiddetti misti.
Illustriamo il funzionamento del federalismo amministrativo di tre Stati prototipi del
federalismo: la Repubblica Federale di Germania, la Confederazione Svizzera e gli Stati
Uniti d'America.
Definizione di amministrazione
L'amministrazione è una parte del potere esecutivo che non è eletta democraticamente,
possiede un potere regolamentare ed è generalmente implicata nell'esecuzione delle leggi,
nella distribuzione delle risorse messe a disposizione dalle istituzioni statali e in
maniera crescente nel processo di creazione di nuove norme legislative.
Per quanto riguarda la ripartizione delle competenze esecutive e di quelle legislative in
seno agli Stati federali, si distinguono generalmente due tipi di federalismo:
- "federalismo dualista" o "sistema diretto" (Dual federalism), in cui
le competenze legislative ed esecutive sono nelle mani di una sola entità;
- e il "federalismo d'esecuzione" o sistema di esecuzione indiretta
(Vollzugsföderalismus), in cui una entità crea la norma legislativa e un'altra entità
l'esegue.
Il federalismo dualista o sistema diretto significa che lo Stato federale e le istituzioni
federate hanno una propria amministrazione, assicurando a ciascuno un funzionamento
completo e indipendente.
Il sistema amministrativo indiretto si caratterizza per una amministrazione federale
ridotta, perché la maggioranza delle funzionio amministrative sono confidate
all'amministrazione federata.
La struttura delle amministrazioni
Qui si tratta di analizzare come funzionano i diversi livelli amministrativi federale,
federato e locale e non come cooperano le entità amministrative dei diversi Stati
federati.
La Repubblica Federale di Germania
L'amministrazione tedesca dispone di cinque livelli (mentre quella politica di soli tre
livelli: Bund/Stato federale; Länder/Entità federate tedesche; e i Gemeinde/Comuni).
I livelli amministrativi sono fortemente indipendenti gli uni dagli altri, essendo la loro
organizzazione orizzontale.
Nell'amministrazione tedesca vi è una netta supremazia dell'organizzazione orizzontale
verso quella verticale.
L'amministrazione federale
L'amministrazione federale tedesca si distingue per la sua ristretta dimensione. Molto
raramente ha delle ramificazioni a livello locale. L'articolo 87 e l'articolo 86 della
Legge Fondamentale (Grundgesetz) distinguono due tipi di amministrazione federale:
l'amministrazione federale diretta e quella indiretta. L'amministrazione federale
indiretta ha una larga autonomia nei confronti dello stato federale, mentre
l'amministrazione federale diretta dipende soprattutto da quest'ultimo.
Gli organi più importanti dell'amministrazione federale sono: il Presidente federale
assistito dalla Presidenza federale, dalle amministrazioni del Bundestag (parlamento
federale) del Bundesrat (la camera dei Länder) e dal governo federale (Bund). Questo
livello è soggetto esclusivamente alle decisioni politiche (ogni cambio ministeriale ha
ripercussioni sulla composizione dell'amministrazione).
Il primo livello dell'amministrazione federale diretta è composta dalle autorità
federali superiori, subordinate alle autorità federali supreme. Ad esempio: L'Ufficio
federale delle statistiche, l'Ufficio federale della polizia giudiziaria, ecc.
Il secondo livello dell'amministrazione federale diretta raggruppa: gli Affari esteri
(Ambasciate), le Finanze (direzioni superiori delle finanze) e dell'Esercito federale
(comandi di regione militare).
Il terzo livello è formato dalle autorità federali locali, che seguono la stessa regola.
Così gli Affari esteri hanno dei consolati in questo livello. Tuttavia, la Legge
fondamentale (articolo 87) prescrive che lo Stato federale non deve immischiarsi in modo
esagerato negli affari amministrativi dei Länder o delle collettività locali, ma
ugualmente di permettere al potere politico di conservare il controllo
sull'amministrazione (preventivo accordo tra Bundesrat e la maggioranza del Bundestag).
Le persone giuridiche di diritto pubblico, autorità federali indirette, che effettuano
delle missioni, nei settori in cui lo Stato non è esso stesso attivo, hanno la
responsabilità di settori chiave: Bundesbank e l'Ufficio federale dell'impiego
(Bundesanstat für Arbeit).
L'organizzazione amministrativa di queste istituzioni è varia, con un apparato molto
sviluppato, alcune del tutto sprovviste, altre dipendenti dall'amministrazione federale o
autonome.
L'amministrazione dei Länder Vi sono i Länder di grande estensione (i
Flächenlander): Baden-Wurtenberg, Baviera, Hesse, Bassa-Sassonia, Renannia del Nord
Westfalia, Renania Palatinato, Sassonia e la Sassonia-Anhalt.
Indi vengono i Länder di modeste superfici o con una popolazione poco numerosa,
come il Brandeburgo, il Maklenburgo-Pomerania occidentale, la Sarre et lo
Schleswig-Holstein, che contano solo due livelli amministrativi.
Berlino, Brema e Amburgo essendo delle città-Stati, hanno una amministrazione
speciale (le amministrazioni comunali e statali si confondono).
La Turingia è considerata dalla dottrina dominante situarsi tra il Flächenländer
e il Länder di superificie modesta, visto che possiede un Ufficio amministrativo.
La struttura amministrativa dei Länder assomiglia a quella del Bund (Stato federale).
A livello superiore dell'amministrazione federata si trovano le autorità supreme
dei Länder con il ministro-presidente del Land, i suoi ministri e la Corte dei
Conti. Poi vengono le autorità superiori del Land: Ufficio della Polizia
giudiziaria, Ufficio del catasto, Servizi Statistici o i Servizi Salari e pensioni.
A livello intermedio, si trovano le amministrazioni superiori specializzate, come
la Direzione generale delle finanze o la Direzione delle acque e delle foreste (questo
livello è assente per i Länder a modesta superficie e per le città-Stato).
Il livello inferiore è composto da organi amministrativi subordinati e da
amministrazioni speciali subordinate. Rimangono sempre dei limiti tra i vari Länder.
Il distretto governativo o Regienrungsbezirk
Il distretto governativo, a differenza delle altre unità amministrative, non è autonomo
e si trova solo nei grandi Länder. I distretti governativi sono incaricati di assumere
"funzioni di controllo, di coordinamento e di direzione verso le amministrazioni alle
quali dipendono".
L'amministrazione delle collettività locali
Nella Repubblica Federale di Germania ci sono comuni con popolazione bassissima (meno di
1.000 abitanti) o elevata (più di 500.000/1.000.000 abitanti). E' stato creato a tal
proposito una struttura fra il comune e il Regienrungsbezirk che si chiama
distretto o Kreis in tedesco.
Ci sono due tipi di distretto: la città-distretto, che è costituita da una città
assimilata ad un distretto, che riempierà tutte quelle funzioni sia del comune che del
distretto; e i distretti rurali, costituiti dai raggruppamenti di comuni rurali allo scopo
di essere dei contrappesi alle città-distretti. Il distretto si occupa di funzioni
delegate dai Länder e quelle relative alle collettività locali. L'ultimo livello
è formato da associazioni intercomunali che permettono di tutelare la loro autonomia di
fronte alle amministrazioni federale e federate (Amter in Bassa Sassonia o Amtsgemeinde
in Renania-Palatinato). Il funzionamento delle associazioni intercomunali ha tendenza
di mettere in massimo risalto l'autonomia dei comuni, dato che si fa spesso ricorso al principio
di sussidiarietà (da ricordare il Trattato di Maastricht, art. 3B). Si può
constatare che:
1. gli organi amministrativi tedeschi sono spesso diretti da direzioni monocefale; il
ricorso a organi collegiali è estremamente raro.
2. Separazione netta tra livello politico e quello amministrativo (strutture diverse per
il primo che ne conta tre, mentre il secondo cinque).
3. Una vera separazione esiste tra le amministrazioni federale e federata, da una parte, e
l'amministrazione comunale, dall'altra. L'amministrazione comunale ricorre spesso al principio
di sussidiarietà, mentre l'amministrazione federata e federale insistono sulla
propria autonomia a detrimento dei comuni.
4. La Repubblica Federale di Germania ha un sistema amministrativo indiretto che non
possiede delle infrastrutture necessarie per intervenire in seno ai Länder.
L'amministrazione della Confederazione Svizzera
Data la minore estensione della Confederazione Svizzera, l'amministrazione elvetica conta
solo tre livelli: l'amministrazione federale, quella cantonale, e quella locale.
L'amministrazione federale
Invariata dal 1848, l'amministrazione federale è composta da sette dipartimenti federali.
Tale numero fu fissato all'origine per ragioni d'ordine tecnico e fino a oggi, il
legislatore non ha giudicato necessario di aumentarla. Questi dipartimenti sono dei
ministeri che ad ogni cambiamento politico vi è una ripercussione su tutto l'apparato
amministrativo. Tra il 1928 e il 1980 si è passati da 45 a 61 unità amministrative,
unità direttamente subordinate a capo del dipartimento. Non ci sono ramificazioni nei
cantoni. Un dato: solo il 26% dei funzionari federali lavorano a Berna. La creazione di
nuove unità amministrative è di competenza del Parlamento, e dunque dei cantoni
attraverso la seconda camera. Sotto queste unità amministrative, che sono chiamate uffici
federali, si trovano i segretariati generali o stati maggiore amministrativi, che sono
apparsi solo con la legge federale sull'organizzazione, gestione del Consiglio federale e
dell'amministrazione federale del 19 settembre 1978. Quest'ultimi sono collegati
direttamente al Consiglio federale e al loro capo di dipartimento. Il ruolo degli stati
maggiori è di "aiutare" il consigliere federale (cioè il ministro)
nell'esecuzione delle missioni amministrative.
L'amministrazione cantonale
Il secondo livello amministrativo svizzero è nettamente più difficile da distinguere, a
causa della storia e della specificità di ciascun cantone, e per mancanza d'interesse
della ricerca per l'amministrazione federale svizzera. E' difficilissimo arrivare a
descrivere con omogeneità l'amministrazione cantonale svizzera. L'amministrazione
federale ha servito da modello offrendo così delle caratteristiche identiche. A capo di
tutti i cantoni si trova un esecutivo collegiale incaricato di controllare
l'amministrazione e composta da "ministri". I principali dipartimenti sono le
Finanze, il Sociale e l'Interno. Sotto i dipartimenti, si trovano le direzioni
amministrative. Per i fattori geografico ed economico di ciascun cantone, si sono
sviluppati due tipi di amministrazione cantonale. I grandi cantoni o i cantoni
economicamente sviluppati e urbanizzati, come Zurigo, Berna, Ginevra, Basilea-Città,
posseggono una amministrazione completa che impiega un numero importante di funzionari.
Gli altri cantoni, cioè i cantoni agricoli o poco industrializzati, come Uri, Nidwald,
Glaris, cosicché i piccoli cantoni sviluppati, come Zoug, Shaffouse e Schwyz, devono
accontentarsi di una amministrazione ridotta, composta da un numero ristretto di
funzionari. Alcuni cantoni hanno solo una persona per dipartimento (es. Obwald, in cui il
servizio giuridico è svolto da una sola persona, collegato ad un legame non gerarchico al
Dipartimento di giustizia). I piccoli cantoni possono beneficiare della solidarietà
intercantonale: i grandi cantoni mettono a diposizione le loro infrastrutture a
disposizione dei piccoli. Simili ai Länder tedeschi, i grandi cantoni hanno un piano
amministrativo supplementare, inesistente per i piccoli cantoni. Questo piano è il
distretto, in cui si trova una specie di "prefetto" o Regierungsstatthalter o
ancora Bezirksamman. Il distretto esiste nei 16 dei 24 cantoni (tre cantoni con il
distretto non hanno però il "prefetto"). Il "prefetto" ha il ruolo di
coordinare le attività fra le amministrazioni cantonale e locale, varia da un cantone
all'altro, può essere eletto o nominato. Un caso a parte è l'Appenzell
Rhodes-Intérieures, molto piccolo come cantone che possiede un solo livello
amministrativo per i livelli cantonale e comunale. Ci sono stati in questi ultimi anni
diversi cambiamenti che hanno permesso di rendere le amministrazioni cantonali più
efficaci: le misure che creano le regioni LIM (Legge in materia d'investimenti nelle
regioni di montagna) fra il 1975 e il 1983. Lo scopo è stato quello di migliorare la
situazione degli abitanti di montagna e favorirne la loro esistenza. Alla testa di queste
regioni ci sono dei segretari regionali finanziati dalla Confederazione, creando così una
certa concorrenza con le strutture cantonali e federali.
L'amministrazione comunale
Il principio di base che governa i 3.000 comuni svizzeri è l'autoamministrazione"
(Auto-administration), anche se storicamente l'organizzazione comunale è molto dipendente
dai centri decisionali cantonali, rendendo l'indipendenza dell'amministrazione comunale
molto tesa di fronte agli altri due livelli ammini-strativi (un confronto con il Veneto:
ci sono 400 comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti e 345 comuni con meno di
5.000). La dipendenza dell'amministrazione comunale si manifesta soprattutto in quei
comuni che non possono permettersi una amministrazione professionale, in quanto l'ultima
riforma comunale fu effettuata dall'occupante francese nel 1798. La volontà di statu quo
in seno ai comuni provoca delle situazioni difficili da gestire: circa la metà dei 213
comuni grigioni non è capace di offrirsi un funzionario a tempo pieno, ma rifiuta
ugualmente ogni raggruppamento di comuni. Per poter svolgere gli affari amministrativi
più correnti, è stata impiegata una amministrazione di milizia o Milizverwaltung: è
composta innanzitutto da persone che effettuano delle mansioni per l'amministrazione
comunale e contemporaneamente esercendo il loro mestiere. Lo svantaggio di questa
amministrazione è la mancanza di qualifica delle persone per i posti amministrativi, ma
un vantaggio che permette alla popolazione di partecipare attivamente alle missioni
amministrative comunali. E' da notare che i comuni ricchi, cioè urbani, possono
permettersi una amministrazione completa con specialisti, mentre quelli poveri, di
montagna, devono spesso accontentarsi di un'amministrazione di milizia. E' a
partire da 7.500 abitanti che un comune può permettersi di professionalizzare la propria
amministrazione. La struttura amministrativa resta tuttavia nei due casi simili: alla
testa si trova il Consiglio comunale o Gemeinderat, organo collegiale composto di
eletti locali, che dirige tutte le altre istituzioni comunali che gli sono subordinate. Il
presidente del consiglio comunale, che porta il titolo di "syndic, maire,
bourgmestre" (sindaco, borgomastro), ecc. secondo i comuni, possiede tuttavia
certe prerogative di ordine pubblico, ma può in ogni momento essere messo sotto controllo
dal Consiglio comunale. In analogia con la struttura amministrativa federale o cantonale,
i grandi comuni hanno creato dei dipartimenti comunali. I regolamenti comunali delle
grandi città (a parte Zurigo) stabiliscono che, al di fuori del presidente del Consiglio
municipale, tutti i membri esercitano le loro funzioni in maniera onorifica. Questa
differenza di retribuzione dà al presidente un ascendente inconfutabile in seno
all'organo collegiale (dai tempi dell'occupazione napoleonica). Sebbene siano rari,
esistono degli organi intercomunali: l'associazione d'utilità pubblica o Zweckverband,
in accordo con i comuni interessati, ha competenze nel settore ben preciso, può
esercitare con grande autonomia. L'associazione intercomunale o Gemeindeverband
raggruppa diverse associazioni d'utilità pubblica. Questo tipo di associazione è molto
rara perché i comuni hanno il terrore di cedere le proprie prerogative. Il sistema
comunale svizzero non può d'altronde essere considerato come un unico sistema, perché
esistono grandi differenze fra i cantoni. Così nei cantoni di Schwyz, dei Grigioni
e d'Appenzell Rhodes-Intérieures i circondari (arrondissements) sono
giuridicamente autonomi, con uno statuto simile ai comuni, in certi cantoni sono collegati
all'amministrazione. Un altro esempio è la differenza fra i cantoni romandi e tedeschi.
Quest'ultimi eleggono il legislativo comunale durante il Raggruppamento politico o
Rassemblement populaire o Bürgerversammlung, mentre i cantoni romandi dispongono di
parlamenti comunali. Neuchâtel e Ginevra sono i due soli cantoni che conoscono
un'unico tipo di comune, mentre gli altri cantoni distinguono tra comune politico e comune
a scopi particolari (scolastico, della borghesia, della parrocchia). Per riassumere,
le caratteristiche dell'amministrazione svizzera sono quattro. In primo luogo,
bisogna constatare che, al contrario della Repubblica Federale di Germania, la Svizzera
conosce principalmente organi collegiali, che fanno valere le diverse tendenze
linguistiche e culturali nei cantoni bilingue o multilingue. Questo sistema di organi
collegiali è stato di recente messo in discussione dai cantoni romandi, criticandolo di
non essere dinamico e adatto al mondo moderno. In secondo luogo, bisogna rilevare
che l'amministrazione svizzera è molto "refrattaria" di fronte a tutti i
tentativi di riforma, facendo così appararire molte amministrazioni a livello comunale
non troppo adatte alla società moderna. In terzo luogo i cantoni hanno spesso una
grande autonomia amministrativa che rende necessaria una cooperazione efficace fra i
diversi livelli amminisrativi. Secondo alcuni esperti, la Svizzera sarebbe un sistema
amministrativo misto (diretto e indiretto). Infine, in quarto luogo, la Svizzera ha
una amministrazione a due velocità. Da una parte, si ha l'amministrazione federale,
l'amministrazione dei cantoni e dei comuni più ricchi, con sistemi amministrativi
completi e adattati alle loro strutture. E dall'altra ci sono le amministrazioni dei
cantoni poco sviluppati e dei comuni meno popolati, che devono tentare di riempire le loro
funzioni (missions) amministrative con il minimo necessario.
L'amministrazione degli Stati Uniti d'America
Il sistema statunitense si differenzia da quello tedesco e svizzero visti pocanzi per la
sua complessità. Complessità dovuta non solo per l'estensione geografica ma da altri
fattori. Negli Stati Uniti si contano 78.000 amministrazioni d'interesse pubblico, di cui
3.000 contee, 18.000 municipalità, 17.000 townships, 25.000 distretti scolastici e 18.000
distretti speciali. Paradossalmente è uno dei Paesi più diffidenti verso il potere
amministrativo che possiede invece una rete amministrativa la più difficilmente
controllabile ("Administratively, therefore, the United States is an intricate
network, a labyrinth of governments and administrative juridictions..."). La
situazione si complica in quanto la Costituzione statunitense non definisce con precisione
che cosa sia l'"amministrazione" e in quanto il controllo di quest'ultima è
spesso oggetto di conflitti fra l'esecutivo e il legislativo, anche se una grande parte
dell'amministrazione è controllata dall'esecutivo. E'esattamente l'opposto in Svizzera e
in Germania.
L'amministrazione federale classica
Il Presidente degli Stati Uniti d'America dirige l'amministrazione federale classica
attraverso l'intermediario dell'Executive Office of the President, cioè il
Gabinetto del presidente. Più di 30 altri organi amministrativi dipendono dal presidente,
di cui l'Office of Management and Budget e il National Security Council. Bisogna
tuttavia rilevare che il Congresso ha ugualmente un diritto di controllo sul numero
importante di organi amministrativi classici. Visto che la Costituzione statunitense resta
molto vaga per i poteri del presidente sull'amministrazione ("diritto di
controllo", art. 2 parag. 2), è soprattutto la pratica che ha istituito il
controllo sull'amministrazione. Si può constatare che tuti i presidenti hanno tentato di
appropriarsi di questo controllo, mentre il Congresso tentò di opporsi a tali manovre.
Secondo gli esperti, certi organi amministrativi si presentano difficili da collocare e
non si capisce da chi dipendano. Qualcuno parla di "imbroglio amministrativo".
Tuttavia, sotto il presidente degli Stati Uniti si trovano i ministeri, che sono le più
antiche autorità amministrative. Alcuni ministeri risalgono al 1789, come i ministeri
degli Affari esteri (State Department), del Tesoro (Treasury Department) e
della Difesa nazionale (Department of Defense). Oggi ci sono 13 ministeri. Ogni
ministero è costruito in modo piramidale e conta normalmente 4 piani amministrativi, che
sono il Bureau (Ufficio), la Branch (Filiale), la Division (Divisione) e la Section
(Sezione). Parallelamente ai ministeri esistono circa 40 Agencies (Agenzie) per
il livello federale, che raggruppano tutta una serie d'istituzioni amministrative, tali le
Boards, Bureaus, Commissions e Offices. Queste hanno meno importanza che le
ammini-strazioni ministeriali, anche se riempiono simili mansioni. Sono più autonome per
la loro specializzazione e hanno una continuità delle loro missioni. I dirigenti di
queste Agencies sono scelti dal presidente previo accordo con il Senato, ma rimangono in
carica molto più a lungo che i ministri. Queste Agencies svolgono le più svariate
funzioni amministrative. Un terzo tipo d'istituzioni amministrative federali sono i
Federal Corporations, che effettuano missioni più vicine al privato che al
pubblico. Possono costruire delle infrastrutture di trasporto o vendere dei prodotti di
consumo ecc. Queste istituzioni permettono allo Stato di essere attivo sul mercato come
concorrente di ditte private. Alcuni enti dipendono da un ministero, mentre altri hanno
alla loro sommità un consiglio d'amministrazione bipartito, nominato da un ministero o
dal presidente stesso. Le commissioni consultive o "Advisory Committees"
sono istituite allo scopo di ottenere il sostegno dei gruppi di pressione per le decisioni
dell'amministrazione. Sono circa 1.400. I membri di queste commissioni sono nominati sia
dal presidente che dal ministro responsabile del settore in questione. L'amministrazione
federale americana, al contrario di quella svizzera o tedesca, possiede delle
ramificazioni fino al livello locale. Ci sono le Federal Regional Councils che
servono da intermediario all'amministrazione federale nei luoghi più arretrati degli
Stati Uniti. Queste rappresentazioni locali non fanno che accrescere l'influenza
dell'amministrazione federale sulle entità federate. Queste istituzioni, eccetto le Agencies,
mostrano che l'autonomia è relativamente ristretta. Esistono tuttavia organi
amministrativi molto indipendenti: le Independent Agencies.
Le Independent Agencies
Le Independent Agencies, o Independent Regulatory Commissions, derogano alla regola
piramidale dell'amministrazione classica, avendo una grande autonomia e sfuggono al
controllo presidenziale. La loro autonomia si limita al settore specia-lizzato per il
quale sono state create. Ma dipendono dal controllo del Con-gresso che può sopprimerle in
un qualsiasi momento. Oggi sono attive in dodici dei tredici settori ministeriali. Hanno
una direzione collegiale (in media cinque persone). Le Independent Agencies sono
l'esempio tipico della complessa amministrazione americana.
L'amministrazione degli Stati federati
L'amministrazione federata è quasi una copia di quella federale: il governatore dello
Stato è alla testa dell'amministrazione, sopra la quale si trovano i ministeri. I
Bureaux, Branches, Divisions e Sections dipendono da quest'ultimi. Gli Stati posseggono
ugualmente delle Agencies, ma in numero più ristretto. Le Federal Corporations sono
sostituite a livello federato dalle State Authorities. La maggiore differenza con il
livello federale viene dal fatto che numerosi posti amministrativi importanti avvengono
con l'elezione, ciò che rende il controllo dell'amministrazione federata ancora più
difficile. In effetti avviene con frequenza che i direttori di amministrazione siano
politicamente opposti al governatore e ai suoi ministri. L'amministrazione locale
americana è diversa dagli altri due livelli.
L'amministrazione locale
La prima forma di amministrazione locale è il County, la cui la missione è di riempire
delle funzioni per conto dell'entità federata, presente in 48 dei 50 Stati americani. Ci
sono diversi tipi di County, ma tutti privi di una certa autonomia e di professionalità
amministrativa. E' spesso paragonato al Kreis tedesco, per il suo simile statuto. Il
Township è presente solo in 20 Stati federati ed è composto in maggioranza da volontari.
Il suo ruolo è di riempire le funzioni confidate dallo Stato e dal County. In certi casi
il Township effettua solo funzioni di manutenzione e di costruzione di strade. Il suo
ruolo amministrativo è limitato. Le Municipalità, pari ai comuni, sono molto frequenti e
funzionali. Sono delle collettività locali al contrario dei Counties che sono invece
delle suddivisioni amministrative. Vi sono le Municipalità in Major-council form - forma
più comune con un sindaco eletto alla testa del parlamento comunale e
dell'amministrazione - in Council-manager form - che possiede un amministratore
professionista nominato dal parlamento comunale e un sindaco che ha solo dei poteri
politici - in Commission form - che ha alla sua testa una commissione composta da 3 a 5
persone elette a suffragio universale, ciascuna dirige un dipartimento amministrativo.
Negli Stati Uniti ci sono anche i distretti scolastici, o School Districts, creati
all'origine per lottare contro la mancanza di edifici scolastici (sorti dalla
decolonizzazione). Ce ne sono più di 16.000, di cui la maggioranza è indipendente. Hanno
come missione di istituire secondo la necessità le scuole primarie e secondarie. Gli
Special Districts non si limitano al solo settore scolastico come le School Districts, ma
sono incaricati di effettuare una missione specifica, come la protezione dell'ambiente, la
lotta contro gli incendi e la costruzione di alloggi sociali. Certi distretti speciali
hanno diverse funzioni allo stesso momento e impiegano personale non sempre a tempo pieno
per la ristrettezza dei loro bilanci. Rimangono pur sempre sotto il controllo delle
collettività locali. Le collettività locali degli Stati Uniti hanno una autonomia
nettamente grande rispetto a quelle europee. Gli statuti giuridici variano da uno Stato
federato all'altro. Negli Stati Uniti in tutti i livelli vi sono organi collegiali e
monocefali, mentre la tradizione europea è per una distinzione netta. Nel settore
amministrativo si nota una larghissima libertà, confrontata ad altri sistemi, ma anche
una incredibile complessità. Il sistema americano risponde di più alla logica di un
sistema d'amministrazione diretta, in cui ogni amministrazione eseguisce le norme
legislative del suo livello, apparendo così a dei "doppioni".
*dr. Angelo Miatello (Già incaricato per il Thesaurus di Diritto
Svizzero/TDS, Università di Ginevra, Faculté de Droit. Presidente dell'Associazione
Internazionale del Diritto e dell'Arte.)
Fonte: Cédric GUINAUD, "Le fédéralisme administratif en Allemagne, en
Suisse et aux Etats-Unis", in Revue l'Europe en Formation, n.306-307, 1997.
Relazione per il Convegno "FISCO LAVORO SVILUPPO Nord Est oltre la protesta".
Conegliano, 7 febbraio 1998, ore 15.00, Auditorium "Toniolo" Casa dello Studente
via G. Galilei. Sono stati invitati ad intervenire con proprie relazioni: On. Prof.
Tiziano Treu, On. Prof. Tremonti, Prof. Mario Burgio (Commissione Europea, DG-XXI), Prof.
Carlo Pelanda; l'europarlamentare Livio Filippi, il dr. comm. Corciulo (Conegliano) ed
altri illustri operatori. Organizzatori del convegno: Antonio Pedicini, Giovanni Tonon,
Giancarlo Bonet, Paolo Bortolini, Francesco Donati, Enzo Cuch, Andrea Dan. L'iniziativa è
promossa dal mensile tecnico economico "INDUSTRIA DEL NORD EST" di Pordenone.