http://impresa-stato.mi.camcom.it/im_39/sommmario.htm
di PAOLO BERTACCINI
Un progetto-sfida, quello di
dare formula giuridica ad una proposta che nasce dalle emergenze della globalizzazione
Il dibattito sul federalismo, nei suoi
aspetti di teoria e di prassi, sta lentamente giungendo, all'estero come in Italia, alla
sovrapposizione fra tematiche relative al rapporto fra poteri dislocati territorialmente e
tematiche relative al rapporto fra società civile e ordinamenti politici. Di questa
convergenza può essere controverso il peso specifico di ciascuna componente (se sia
centrale cioè la questione federalista o il rapporto di cittadini, associazioni, imprese
con lo Stato), ma non la ragione profonda che sta dietro ad entrambe: la globalizzazione
dei mercati. Qualunque confronto di idee sul federalismo (a fini esplicativi, descrittivi
o di applicazione) non può prescindere da questo processo di fondo della storia
contemporanea. In questo quadro, è sempre più appropriato riflettere sul federalismo in
quanto chiave di lettura privilegiata per l'innovazione istituzionale, più che come
modello archetipo da perseguire. Il progetto "Milano Città-Stato"1 muove per
l'appunto da queste premesse, riprendendo e arricchendo i lineamenti teorici che spiegano
i rapporti fra economia globale e ruolo delle città.
La sfida istituzionale per il progetto "Milano Città-Stato" è la sua
traduzione/conversione in formulazioni giuridiche, obiettivo che concerne sia la
legislazione costituzionale, sia quella ordinaria. A questo riguardo, il disegno di legge
costituzionale "Milano Città-Stato nella Repubblica delle Autonomie",
indirizzato alla Commissione Bicamerale in un ottica di praticabilità e di innovazione al
tempo stesso, rappresenta un primo tentativo in tale direzione.
Muovendo dalle crisi del modello classico duale di matrice hamiltoniana e dei modelli di
tipo cooperativo, il disegno di legge per "Milano "Città-Stato" propone un
modello federale imperniato sull'esempio tedesco per quanto concerne la composizione del
Senato delle Regioni - con membri designati dai Governi regionali - e per l'autonomia
amministrativa e tributaria delle Regioni, ma più fortemente legittimato "dal
basso", con in aggiunta poteri legislativi regionali esclusivi e concorrenti. Si
configura in questo modo un impianto sia duale, sia cooperativo, sia competitivo.
DIMENSIONI, FUNZIONALITÀ / SPECIFICITÀ,
AUTOSOSTENIBILITÀ
La proposta più innovativa del disegno di legge concerne la riformulazione del criterio
fondativo e definitorio delle Regioni, laddove si stabiliscono tre requisiti (dimensionali
minimi di popolazione di funzionalità o specificità, di auto-sufficienza finanziaria)
per la creazione di nuove Regioni: si inserisce cosi un forte elemento processuale e
modulare che conduce a una riarticolazione spontanea dei poteri territoriali. A partire da
essa, la Grande Milano di circa tre milioni di abitanti avrebbe i titoli per candidarsi ad
essere Regione ("Città-Stato"), in piena autonomia dalla Regione Lombardia, la
quale manterrebbe comunque un importante peso specifico in ragione dei suoi circa cinque
milioni di abitanti.
Nel disegno di legge, che fa esplicito riferimento alle proposte presentate in Bicamerale
da Ettore Rotelli e dalla Conferenza delle Regioni, si definiscono inoltre la pubblica
amministrazione come corpo di civil servants e si differenziano le procedure di revisione
costituzionale, al fine di renderle più praticabili.
Emerge da questo disegno di legge l'importanza delle ibridazioni a fini innovativi, sia
pure nella consapevolezza dei rischi sperimentali che esse comportano (molto alti,
ovviamente, qualora esse siano il frutto di mero interesse di fazione o di corpo: si pensi
alla vicenda dei sistemi elettorali italiani). Va infine sottolineato come il disegno di
legge costituzionale "Milano Città-Stato", al pari di qualsivoglia proposta che
intenda muovere verso un federalismo innovativo, è strettamente correlato al processo di
unificazione europea. Nel quadro di riferimento qui esposto per sommi capi, è peraltro la
stessa unità europea ad essere in cerca di un modello federale innovativo, modello che
quasi certamente non potrà uniformarsi su alcuna versione storica esistente, pur dovendo
al tempo stesso fornire in ambiti specifici performance di tipo unitario ( si pensi alla
moneta unica).
Nella continua relazione che intercorre fra processi storici ed evoluzione giuridica, la
sfida dell'innovazione istituzionale pare oggi assumere una dimensione pari alla lunga
gestazione (secoli XII-XIX) da cui emersero lo Stato moderno e la sua fattispecie
nazionale, sino a poter parlare di "nuova statualità" emergente.
L'interrogativo di fondo a questo riguardo è comprendere se i caratteri dei nascenti
ordinamenti politici saranno tali da configurare una nuova fattispecie dello Stato
moderno, o se sarà la specie Stato moderno stessa a decadere.
ETEROGENEITÀ, PROCESSUALITÀ, MODULARITÀ,
CONTRATTUALISMO
Per la scienza giuridica, soprattutto nel diritto pubblico, l'obiettivo è riuscire a
riconcepire molti istituti giuridici secondo principi di eterogeneità (territoriale, di
graduazione di poteri - sia in verticale che in orizzontale -, di modelli), processualità
(dinamismo sistematico nella riarticolazione di poteri, soggetto e territori), modularità
(variabilità delle aggregazioni possibili a seconda degli ambiti o dei fini) e
contrattualismo (accordi rescindibili), principi che in parte possono complementare quelli
di matrice positivista, in parte vi sono però inevitabilmente antitetici. Si tratta di
criteri ordinativi che l'epistemologia contemporanea, e in particolare le teoria delle
complessità, hanno già ampiamente studiato, mostrando come esse siano costitutivi
dell'età storica presente. Il loro accoglimento teorico in ambito giuridico è la
premessa indispensabile per tradurli in leggi, normative e regolamenti che assecondino i
processi di crescita economica e di evoluzione culturale nell'età globale, ed evitino al
contempo sviluppi involutivi.
In questo quadro il disegno di legge costituzionale "Milano Città-Stato", sia
pure in una ottica di forte praticabilità e dunque di prudente innovazione, è un
tentativo di dare formulazione giuridica a istanze che le scienze epistemiche e sociali
già da tempo delineano e propugnano. Se si considera che gli assetti economici da sempre
si condizionano reciprocamente con gli assetti istituzionali (permeandosi, modificandosi,
inibendosi o rafforzandosi, ossia coevolvendo), e se si considera che la globalizzazione
dei mercati porta con sè un mutamento profondo delle economie nazionali - di cui la
variabile tempo è assai importante -, risulta chiara l'importanza di innovare e rendere
competitivi in modo tempestivo e continuo gli ordinamenti giuridici. Perchè se è vero
che per molti versi i processi economici by-passano o elidono le norme esistenti, è
altrettanto vero che extra-iure possono assumere forme indesiderabili, oppure esserne
compressi o atrofizzati. Per la crescita economica, l'innovazione istituzionale è un
passaggio-cardine in cui la ricerca di nuovi modelli federali è uno degli aspetti più
qualificanti.
SPUNTI DI RIFLESSIONE