(parte2)
Progetto
"BERGAMO PROVINCIA AUTONOMA"
INDICE - SOMMARIO
I. Le deliberazioni del Consiglio
Provinciale per l'autonomia bergamasca. Il mandato al Presidente della Provincia
II. Leggere il dettato autonomistico della Costituzione (art. 5)
nei suoi contenuti non ideologici ma prescrittivi e vincolanti per lo Stato e il
legislatore
III. I1 "diritto all'autonomia"
IV. L'autonomia si distingue nettamente dal
"decentramento"
V. Le Autonomie locali debbono dare il loro contributo ad attuare
il "diritto all'autonomia" superando la condizione di umiliazione e di impotenza
in cui si trovano
VI. Quale è l'autonomia che vogliamo?
VII. La Provincia: Ente autonomo di partecipazione e di
valorizzazione anche della vocazione europea ed internazionale del Popolo bergamasco
VIII. La Provincia di Bergamo fa una scelta di "politica
istituzionale" nell'interesse comune. Autonomia e federalismo nel quadro culturale e
socio-economico della Padania
IX. Un modello realizzato di autonomia provinciale: Trento e
Bolzano. L'eguaglianza costituzionale di tutti i cittadini di fronte alla legge (art. 3
Costituzione) giustifica l'autonomia bergamasca
X. Occorre conquistare l'autonomia effettiva superando i limiti
esistenti e purtroppo ribaditi ancora di recente dal vincolismo normativo centralista e
dall'inerzia burocratico-politica
XI. Perchè il modello di organizzazione provinciale di Trento e
Bolzano è necessario per rendere reale l'autonomia dei nostri Comuni e delle nostre
Province. Comparazioni fiscali necessarie tra le diverse tipologie provinciali
XII. Come procederemo per l'attuazione del "Progetto per la
Provincia Autonoma di Bergamo"
I. Le deliberazioni del
Consiglio Provinciale per l'autonomia bergamasca.
Il mandato al Presidente della Provincia
Nella seduta del Consiglio Provinciale del 28 giugno 1996
era stata approvata una mozione assai precisa che - cito testualmente - impegnava "il
Presidente e la Giunta ad avviare tutti i procedimenti necessari od utili al
raggiungimento dell'obiettivo della costituzione della Provincia Autonoma di Bergamo -
quale nucleo di uno Stato Federale - anche in analogia a quanto già esistente in Italia
nelle Province Autonome di Trento e di Bolzano e nella Regione Autonoma della Valle
d'Aosta". A sei mesi di distanza da quella prima pronuncia - nella successiva
seduta del Consiglio Provinciale del 16 dicembre 1996 - lo stesso Consiglio dopo ampio
dibattito e con larghissima maggioranza ha dato specifico mandato a me quale Presidente
della Provincia - cito ancora testualmente -"in virtù dei richiamati principi di
iniziativa, di pari dignità, di sussidiarietà e di autonomia, di attuare tutti i
provvedimenti necessari e opportuni al fine di realizzare l'istituzione della Provincia
Autonoma di Bergamo, nucleo elementare legislativo-normativo della Federazione delle
Province Autonome e delle Regioni della Padania".
Lo stanziamento di Bilancio previsto per il 1997 in un miliardo rappresenta, quindi, la
logica traduzione nell'azione amministrativa e nel capitolo di spesa di delibere assunte
dalla Provincia nella pienezza dei suoi legittimi poteri, nel rispetto dei principi
generali contenuti nel nostro Statuto (art. 1) e nel più scrupoloso rispetto del metodo
proprio di una democrazia governante in un territorio come il nostro dove la stragrande
maggioranza dei cittadini esprime adesione ai valori dell'autonomia e del federalismo
istituzionalmente intesi e da attuare secondo i principi di sussidiarietà, autogoverno e
libera auto-organizzazione locale. Era, quindi, logico che la discussione del nostro
Bilancio 1997 evidenziasse, sia attraverso la relazione dell'Assessore Sara Bonazzi, sia
attraverso la deliberazione favorevole assunta a larghissima maggioranza, la volontà di
procedere su questa strada secondo le motivazioni, i metodi e le forme che oggi sottopongo
alla Vostra attenzione.
Ciò che mi preme sottolineare subito è che il Consiglio Provinciale ha deliberato per
ben tre volte sull'argomento che oggi stiamo esaminando insieme e che vi è stata e vi è
piena e massima apertura da parte mia ad approfondire ed a discutere -anche con l'apporto
di consulenti ed esperti - un tema che in piena sintonia con il Consiglio ritengo di alto
interesse strategico non solo per l'Ente autonomo che noi Provincia siamo ma anche e,
oserei dire, soprattutto per tutte le autonomie bergamasche ed in primo luogo per quelle
comunali. A dimostrazione dell'importanza che attribuiamo a questa decisione sta il fatto
che a pochissimi giorni dall'approvazione del Bilancio abbiamo voluto convocare questa
prima riunione di informazione. E ciò allo scopo di coinvolgere da subito Comuni e
rappresentanze diverse perchè la collaborazione istituzionale tra i Comuni e la Provincia
si misuri sulle rispettive e concrete esigenze. Ovviamente stiamo operando nella
convinzione che si possano notevolmente modificare e rafforzare attraverso effettive
autonomie i mezzi economici ed i poteri dei Comuni e della Provincia proprio nella
prospettiva della Provincia Autonoma di Bergamo. Abbiamo voluto abbozzare la possibilità
di una realtà ben diversa rispetto a quella attuale delle autonomie comunali e di quelle
provinciali. Abbiamo, cioè voluto prospettare una realtà dotata finalmente di nuovi,
efficaci e risolutivi strumenti normativi e di amministrazione entro un equilibrato e
paritario rapporto tra i due livelli di autonomia che Comuni e Provincia interpretano.
Desidero ribadire che vi è in noi proponenti la piena e risoluta consapevolezza che solo
attraverso un'azione di questo genere sarà possibile fare uscire tutte le autonomie
"di base", in particolare, quindi, Comuni e Provincia, dalla mortificante
situazione in cui si trovano oggi di non potere corrispondere alle esigenze di sviluppo,
di crescita e di moderna Organizzazione delle nostre Comunità e dei nostri territori.
Spiace davvero costatare che questo nostro sforzo, seppure capito e condiviso da un gran
numero di nostri concittadini, viene, però, ancora frainteso e, addirittura, presentato
in modo distorto da taluni organi di stampa e da taluni settori d'opinione. E spiace
ancora rilevare che si prende, in mancanza di argomentazioni più serie, a supporto di
critiche preconcette unicamente il costo della consultazione. Quindi, è sugli indirizzi e
sui contenuti giuridici ed operativi prima di tutto che intendo ragionare tralasciando
approssimazioni, demagogia e cattiva informazione che sono solo fuorvianti da un cammino
che se è sicuramente difficile è anche assai chiaro e rettilineo.
II. Leggere il dettato autonomistico della Costituzione
(art. 5) nei suoi contenuti
non ideologici ma prescrittivi e vincolanti per lo Stato e il legislatore
E' quindi con vero piacere che, nell'ambito delle
decisioni assunte dal Consiglio Provinciale su questo tema, ho promosso questa prima
riunione nella quale tratterò sia problemi di indirizzo ideale e giuridico-istituzionale
che una prima valutazione comparativa delle realtà delle nostre attuali
"autonomie" (tra virgolette!) rispetto a quelle che sono, invece, prefigurabili
con la Provincia Autonoma. Mi permetto di anticipare che, naturalmente, non è mia
intenzione introdurre qui appesantimenti formalistici, considerazioni eccessivamente
tecniche o, peggio, retorica d'occasione. Quello che abbiamo denominato con convinzione
"Progetto per la Provincia Autonoma di Bergamo" ha una sua precisa connotazione
e si inserisce entro l'orizzonte di una riforma dello Stato attuabile attraverso
l'effettiva ed urgente realizzazione delle autonomie previste dalla Costituzione vigente
che è continuamente invocata ma non è mai stata effettivamente realizzata su questo
qualificatissimo punto.
Dopo che l'istituzione che ho l'onore di presiedere ha reso pubblici e trasparenti i suoi
intenti occorre ora fare capire a tutti di che cosa si tratta attraverso la circolazione
ed il confronto delle idee. Una cultura politica ed istituzionale adeguata alle esigenze
dei nostri tempi e delle nostre società si costruisce solo in questo modo perchè essa
esige grande responsabilità, aperta verso tutte le opinioni e associata a conoscenza
dell'argomento e serenità di valutazioni.
Tralasciando ogni spirito polemico, o di parte, intendo fare, anzittutto, richiamo a
taluni valori e principi che sono la radice prima e profonda della nostra determinazione a
volere percorrere la strada degli studi, della verifica dei loro risultati, della
comunicazione nonchè della consultazione e decisione popolare. Non si è autonomisti
gridando continuamente "autonomia!", "autonomia!" ma cercando, invece,
nelle norme di indirizzo e di grado superiore alla legge ordinaria le ragioni profonde e
permanenti del valore che ha l'autonomia per la persona e per le Comunità cui essa
appartiene.
Vi sono al riguardo due diversi piani sui quali mi soffermo subito: le prescrizioni, in
diritto, della Costituzione vigente e, in fatto, la condizione di impotenza in cui si
trovano sia i Comuni che le Province, ossia quelle che ho chiamato le "autonomie di
base". In altri termini: le gravi menomazioni che gravano su di noi, noi che siamo
stati chiamati a dare un nostro preciso contributo attraverso le istituzioni che
rappresentiamo allo sviluppo integrale della persona ed alla rimozione di ogni ostacolo
che limiti la libertà e l'eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge.
Premetto, quindi, subito che, consento con molta ed autorevole cultura giuridica ed
istituzionale nel ritenere che per affrontare questi problemi delle autonomie sia
opportuno partire dal diritto vigente, dall'art. 5 della Costituzione che - mi permetto
ricordare - testualmente recita: "La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e
promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio
decentramento amministrativo, adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle
esigenze dell'autonomia e del decentramento". Si tratta di una prescrizione
essenziale per tutta la nostra architettura costituzionale anche perchè non a caso essa
si colloca in quei primi dodici articoli, "Principi fondamentali", che a detta
di taluni giuristi sarebbero intangibili. Tali, però, in realtà non sono perchè tutta
la Costituzione è sottoponibile a revisione con la procedura prevista dall'art. 138 della
Costituzione stessa. La sola disposizione costituzionale che non sarebbe possibile
sottoporre a revisione è quella che riguarda la Repubblica e ciò secondo il disposto
dell'art. 139 che dice espressamente: "La forma repubblicana non può essere
oggetto di revisione costituzionale".
Vediamo, quindi, che cosa contiene di vincolante per lo Stato e per l'ordinamento
giuridico e di positivo per noi tutti questo art. 5 che occorre valutare con attenzione
perchè se la prescrizione autonomistica è molto netta, la formulazione complessiva del
testo non è, invece, particolarmente chiara e lineare.
III. Il "diritto all'autonomia"
Secondo un procedimento concettuale ed espositivo che già
all'epoca della Assemblea Costituente aveva suscitato critiche severe vi sono in tutte le
formulazioni dei "Principi fondamentali" e della Parte Prima della Costituzione,
per ripetere le stesse parole usate da don Luigi Sturzo nel 1947, (cito testualmente):
"disposizioni opportune e felicemente espresse" soverchiate, però,
"da quelle mal formulate, inopportune, inconsistenti che tradiscono sottintesi
demagogici o preconcetti scolastici ..." (cfr.: L. Sturzo, "Note sul
progetto di Costituzione" (1947), in: Opera Omnia, vol IX, Bologna, Zanichelli, 1954,
pp. 173-177). Ebbene se usiamo questo tipo di doverosa analisi ed esegesi critica che, ad
esempio, era condivisa dal padre del "Progetto di Costituzione", dall'on.
Meuccio Ruini, costituente eminente perchè fu proprio lui a presiedere la
"Commissione dei 75" che elaborò il "Progetto" dalla quale la Carta
costituzionale è nata, vediamo che fu rilevata subito una preoccupante prolissità e
mancanza di chiarezza proprio nella precisazione degli indirizzi essenziali, cioè quelli
che prescrivono decisioni e comportamenti (precetti) ai quali il legislatore ordinario
sarà poi vincolato. Fu proprio lo stesso Ruini nel 1958 a sottolineare che egli avrebbe
voluto che la Costituzione non si aprisse con una sfilza di norme di varia ed assai
eterogenea portata ed importanza, ma con un preambolo capace di trascrivere (cito ancora
testualmente da Ruini): "un complesso di direttive, di orientamenti generali per
la legislazione e l'azione; senza inserirli nel testo vero e proprio". Ciò non
avvenne per l'intransigente opposizione di Giuseppe Dossetti che, come sottolineava ancora
Ruini, (cito testualmente): "fece sì che si mescolassero assieme indistintamente,
norme precettive e norme programmatiche" con la conseguenza sottolineata ancora
da Ruini che "ciò non ha arrecato chiarezza ed ha complicato l'attuazione"
(cfr.: M. Ruini, "Per un questionario sulla Costituzione" (1958), in: Scritti di
Meucio Ruini, Milano, Giuffrè, 1961, pp. 296-301).
In realtà in tutti gli artt. della Costituzione da 1 a 54 vi è una preoccupante
mescolanza e, molto spesso, anche una grande contraddizione tra talune norme che sono
precettive per loro natura e altre norme che sono di puro carattere programmatico,
generiche, e che segnano desideri più che precetti perchè manca in esse il contenuto
prescrittivo. Vi sono anche moltissime affermazioni assertive di carattere ideologico,
cioè proposizioni con cui si dichiarano verità sulle quali occorre, invece, essere
particolarmente guardinghi perchè introducono nella Carta una sorta di alcune vere e
proprie "verità di Stato" sulle quali i cittadini non hanno mai espresso la
loro volontà d'accettazione o meno. Si tratta di postulati ideologici che non sono in
nessun caso norme (neppure programmatiche) e che molto spesso sono contraddittorie
rispetto alle prescrizioni delle norme.
Il problema che scaturisce da tutta questa parte della Costituzione che taluno insiste a
ritenere intangibile è che norme precettive, come quelle contenute nell'art. 5 che piu
direttamente ci interessa, sono offuscate e addirittura deviate, o paralizzate, nella loro
efficacia da questa preoccupante promiscuità di intenti e da un ben diverso e limitante
contenuto normativo in esse pure coesistente. Da qui la difficoltà di fare emergere il
nucleo prescrivente e vincolante che è proprio e solo delle norme/precetto. Vi è,
quindi, un lavoro di chiarimento notevole da fare ed esso è, almeno a livello di studi,
in corso e la nostra Provincia intende dare il suo contributo. Certamente un pubblico
dibattito, una ricerca seria, un confronto culturale servono, come diceva don Luigi
Sturzo, "a dissipare la nebbia ideologica" che grava sulla prima parte
della Costituzione. Per riprendere ancora Ruini, occorre essere anche noi consapevoli
(cito testualmente) che: "la Costituzione non può essere un catechismo o uno
schema astratto; qualcosa che resta nel frigidaire." Testimoniava, infatti,
ancora Ruini: "la Costituzione siamo noi, mi disse una volta il nostro
indimenticabile (Vittorio Emanuele) Orlando; e consentì in una triplice esigenza: una
Costituzione, quale è, bisogna applicarla, integrarla, rivederla" (cfr.: M.
Ruini, cit.).
Ecco allora che mi sembra di potere individuare chiaramente nell'art. 5, al di sotto e,
addirittura, contro formule giacobine unicamente assertive com'è quella della Repubblica
"una e indivisibile", una precisa prescrizione normativa che compendia e
sancisce, invece, un vero e proprio "diritto all'autonomia" articolato su
un ordine normativo ben chiaro nella sequenza imposta al legislatore ordinario di:
-) riconoscere e promuovere le autonomie locali;
-) adeguare i principi e i metodi legislativi alle esigenze dell'autonomia.
Chi deve fare questo è evidente. I doveri incombono sullo Stato attraverso il Parlamento.
Non vi nascondo che c'è, comunque, nell'art. 5 qualchecosa di irrisolto e di poco logico
e che sinora ha danneggiato notevolmente tutte le autonomie locali. Cerchiamo di
individuare di che cosa si tratta. Qualcuno in piena Assemblea Costituente pronunciò un
discorso (1947) in cui si diceva molto nettamente che vi era addirittura errore e
contraddizione negli articoli dedicati all'autonomia. Anzi quel qualcuno sostenne che
(cito testualmente): "Mentre la Sottocommissione aveva giustamente proposto:
"Il territorio della Repubblica è ripartito, ecc. ..."; il testo riveduto dice
"La Repubblica si riparte in Regioni e Comuni". Questa formula non è
conciliabile con quella secondo cui la Repubblica è indivisibile." Come giudizio
quel commentatore diceva che "E' evidente che anche vi è stato uno sforzo di
compromesso in senso deteriore, ed io sarò d'accordo con tutti coloro che proporranno di
ritornare, in questi casi, a formule più precise, che abbiano maggiore rilievo, siano
più incisive e dicano chiaramente quello che vogliono dire". Quel
"qualcuno" che così criticamente argomentava cinquant'anni orsono in piena
Assemblea su testi costituzionali che avrebbero di lì a poco preso la forma definitiva e
vigente degli artt. 5 e 114 ("La Repubblica si riparte in Regioni, Province e
Comuni") era niente di meno che l'on. Palmiro Togliatti! (cfr.: P. Togliatti,
"Intervento nella seduta dell'll marzo 1947", in: La Costituzione della
Repubblica nei lavori preparatori dell'Assemblea Costituente, Roma, Camera dei
Deputati-Segretariato Generale, 1970, vol. I., pp. 324-337).
Si può senz'altro ritenere che questa rilevante mancanza di chiarezza stia
nell'accostamento secco e non motivato in senso giuridico tra un'asserzione puramente
descrittiva, "La Repubblica, una e indivisibile ...", e il successivo
riconoscimento dell'autonomia secondo la già citata sequenza che normativamente obbliga
lo Stato verso le autonomie (attraverso le prescrizioni: riconoscimento, promozione,
adeguamento). Si tratta di una formulazione assai chiara e che ha un forte contenuto
precettivo e vincolante per il legislatore. Se fosse stato svolto logicamente e in forma
normativa il concetto che sta alla base della prima asserzione si sarebbe dovuto dire:
"Pur essendo la Repubblica una ed indivisibile essa, tuttavia, riconosce e
promuove ...". Oppure - su un piano non netto ma sicuramente di maggiore
chiarezza - si sarebbe potuto tentare, come ha fatto la Costituzione spagnola del 1978, di
affermare l'unità culturale della nazione spagnola e, contemporaneamente la "protezione
di tutti gli spagnoli e i popoli di Spagna" e dichiarare ancora ed insieme a
quella assicurazione "il diritto all'autonomia delle Nazionalità e delle Regioni".
Così la Spagna indicò un possibile percorso di federalizzazione per separazione e
scomposizione dello storico suo centralismo che era stato ancor più rafforzato dal
franchismo e dalla dittatura militare.
Tutte queste possibili chiarificazioni normative sarebbero state senz'altro logiche ma
avrebbero però costretto anche il legislatore ordinario ad un successivo grado di
chiarezza non assertiva quanto precettiva. In una diversa formulazione il legislatore non
avrebbe potuto non rilevare l'incongruenza tra la postulazione, in fatto,
dell'indivisibilità della Repubblica e la creazione di vere autonomie e di autentici Enti
autonomi (artt. 114 e 128 per le Province e i Comuni). Ne è risultato che un'affermazione
assertiva ideologica posta a premessa dell'intera normativa costituzionale sulla autonomia
ha impedito che i pur chiari precetti dispositivi avessero efficacia.
IV. L'autonomia si distingue nettamente dal "decentramento"
Nessuna meraviglia o scandalo può, quindi, essere
sollevato se a cinquant'anni di distanza dall'entrata in vigore della Costituzione
un'Amministrazione Provinciale come la nostra sgombera il campo dalle formule ideologiche
assertive e nebbiose e punta alla formulazione netta, completa e matura del concetto di
autonomia che i costituenti avevano enunciato nei loro lavori ma che la normativa
ordinaria in mezzo secolo ha o ignorato o negato perchè vincolata dalla premessa
ideologica di intento centralista appena ricordata.
D'altronde l'autonomia di cui si parla nell'art. 5 è inequivocabile. Vi è una
prescrizione costituzionale vincolante affinchè l'autonomia viva e si rafforzi e la
stessa Drescrizione distingue nello stesso art. 5, perchè non vi siano confusioni,
l'autonomia dal decentramento. Quest'ultimo è concetto amministrativo ed organizzativo
che è costituzionalmente prescritto dallo stesso art. 5 secondo la sequenza che impone
di:
-) attuare nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento:
-) adeguare i principi e i metodi della legislazione statale alle esigenze del
decentramento.
Quanto ho fin qui argomentato dimostra che, prevedendosi oggi una eventuale riforma
costituzionale impostata sulla Commissione Bicamerale (la terza dai primi anni '80),
limitatamente alla Seconda Parte della Costituzione che riguarda l"'Ordinamento della
Repubblica" (artt. 55-139) le Autonomie locali devono, e dovranno sempre più,
misurarsi con una adeguata interpretazione dell'art. 5 della Costituzione. Da qui
l'importanza di cogliere, come stiamo facendo il dato prescrittivo ed essenziale di
quell'articolo e che si riassume nel diritto all'autonomia.
V. Le Autonomie locali debbono dare il loro contributo ad
attuare il
"diritto all'autonomia"
superando la condizione di umiliazione e di impotenza in cui si trovano
Una impostazione giuridico-istituzionale come quella che
Vi ho sinora sintetizzato può essere ovviamente discussa ma è certamente a chi la
critica non a chi la propone che incombe l'onere di provare che negando - come di fatto è
avvenuto e avviene da parte dei Governi e dei legislatori ordinari - questo diritto
all'autonomia si è osservanti del dettato costituzionale. Noi crediamo proprio il
contrario e riteniamo che il contenuto prescrittivo dell'art. 5 imponga al legislatore
ordinario di attuare il principio autonomistico a livello comunale, provinciale e
regionale.
Riteniano inoltre che vi sia un obbligo giuridico degli Enti costituzionalmente definiti
autonomi a volere effettivamente l'autonomia. Infatti il ruolo che non solo la
Costituzione ma che anche le leggi hanno voluto attribuirci, quando hanno fissato solo
pochi anni orsono "i principi dell'ordinamento dei Comuni e delle Provincel' (vd. la
L. 8 giugno 1990, n. 142 -Ordinamento delle autonomie locali) e, ancora, che i nostri
recenti Statuti hanno solennemente riproposto, giustificano appieno il diritto di noi Enti
"di base" di dare oggi le nostre interpretazioni ed il nostro contributo su
questa ancora insoddisfatta opzione politico-istituzionale. Noi non ci inseriamo in
dispute accademiche che, anche se interessanti, qui non avrebbero rilievo ma postuliamo
l'urgente necessità di fare uscire, attraverso un autentica autonomia, tutti gli Enti
locali dallo stato di mortificazione, di inerzia e di inattività forzata nella quale essi
oggi si trovano. Attualmente tutti, dal Governo alle opposizioni, parlano di
"federalismo" e invocano la riforma autonomistica, ma occorre che gli Enti
locali, ossia noi, diciamo che una forma federativa dello Stato può nascere solo
"dal basso" verso l'alto, può cioè percorrere la strada - che è stata sinora
bloccata - di una democrazia ascendente che si colloca e opera (secondo il principio di
sussidiarietà) colà dove i problemi nascono e, quindi, colà dove almeno una parte dei
problemi deve essere risolta da istituzioni locali dotate di poteri, mezzi finanziari,
risorse in grado di dare subito ed in forma flessibile risposte e soluzioni a società che
sono sempre più caratterizzate da processi rapidi e dinamici. Complessivamente il Paese
conosce e paga il prezzo di una gravissima crisi che se è sociale, economica è anche, e
soprattutto, morale, culturale ed istituzionale. Le Autonomie locali di carattere
intermedio e sovracomunale, come la Provincia, più di ogni altra istituzione debbono
darsi carico - come noi abbiamo fatto e facciamo - del dramma di migliaia di
amministratori locali mandati quotidianamente allo sbaraglio di fronte ai loro
amministrati per mancanza di mezzi e per l'impotenza generata da decine di migliaia di
leggi, regolamenti e circolari.
Se considerate per un momento e serenamente quanto Vi ho detto non potete, al di là di
ogni spirito di appartenenza politica, non renderVi conto della grande prospettiva che
stiamo aprendo per tutti con la nostra proposta di fondare sul diritto costituzionale
all'autonomia l'elaborazione partecipata e la diffusione a livello di istituzioni e di
opinione pubblica dell'Autonomia Provinciale per Bergamo. Non solo così facendo tuteliamo
i nostri sacrosanti e legittimi interessi, ma da questo nostro laboratorio possono partire
segnali importanti per tutte le altre Province. Senza false modestie sappiamo che in
questo momento ci siamo assunto un ruolo di costruttori. A dispetto di tutti gli intralci
burocratici vogliamo perciò assumere, insieme con le diverse Province che già
condividono questa impostazione, un ruolo anticipatore per costruire non il
"laboratorio dei sogni" ma la vibrante fucina delle buone, risolutive e visibili
opere.
Diritto all'autonomia, secondo le prescrizioni dell'art. 5 della Costituzione, e
necessità di togliere gli Enti locali "di base" dall'umiliante condizione di
impossibilità ad operare in cui si trovano - non certo per responsabilità loro -
formano, dunque, la base ideale e motivazionale del nostro "Progetto per la
Provincia Autonoma di Bergamo". Abbiamo ritenuto e riteniamo che vi sia un
rapporto assai stretto tra questi due essenziali problemi in quanto il diritto
all'autonomia esiste solo se è veramente accompagnato da più ampie e precise competenze
esclusive per gli Enti locali. Competenze che devono essere dotate anche di adeguati mezzi
economico-finanziari e che possono operare attraverso libere e innovative forme di
auto-organizzazione. D'altronde gli apparati amministrativi che costituiscono la
"macchina" degli Enti locali, che oggi è inerte e spesso scassata, possono
essere efficaci, economici e trasparenti nei confronti dei cittadini e delle popolazioni
solo se i diritti, i doveri e le responsabilità derivano da norme non ambigue ma
inequivocabilmente rivolte ad obbligare lo Stato a garantire e rispettare l'autonomia. Ma
anche ad obbligare gli Enti locali ad esigerla, ottenerla e difenderla.
VI. Quale è l'autonomia che vogliamo?
Mi sembra ora opportuno aprire, come si suole dire in informatica, una "finestra" che focalizzi ancora più precisamente il contenuto originale e sostanziale che legittima giuridicamente, politicamente ed eticamente il nostro "Progetto". Esso consiste - come risulta da quanto ho sinora qui esposto - nel diritto all'autonomia. Ma sarà opportuno chiederci anche quale sia nei fatti e negli effetti questa autonomia. Di essa in termini generici si è parlato e continuamente si parla da mezzo secolo più o meno a proposito, ma riconosciamolo a voce alta: gli Enti locali asseritamente "autonomi" - come le Province ed i Comuni - di essa non ne hanno proprio fruito mai. Diciamolo chiaramente l'autonomia è stata concepita dallo Stato come scarico sugli Enti locali di incombenze burocratiche fastidiose o, addirittura, impopolari. Parole, retorica, ma nessuna possibilità operativa e nessuna autonomia finanziaria. E' necessario, invece, sottolineare una volta per tutte che autonomia in termini giuridico-istituzionali significa la possibilità per ogni corpo politico territoriale di determinare senza interferenze esterne e, soprattutto senza imposizioni e senza regolamenti autoritativi (che possono assai presto diventare autoritari e centralizzatori) i propri assetti interni e le proprie procedure per conseguire la migliore e più efficace tutela dei propri interessi ed il soddisfo dei bisogni e delle necessità delle Comunità che rappresentano. Quello che abbiamo chiamato il diritto all'autonomia è, quindi, un fondamentale diritto di libertà individuale e un diritto diffuso e proprio delle Comunità; è principio che realizza l'autodeterminazione dei cittadini, cioè quel diritto politico che traduce a livello locale la sovranità popolare di cui all'art. 1 della Costituzione; sovranità che è il valore assolutamente prioritario di tutta la nostra costruzione costituzionale. Va anche aggiunto che l'autonomia è per noi anche, sul piano operativo, l'autogoverno delle Comunità politico-territoriali e l'auto-organizzazione degli Enti pubblici e dei corpi istituzionali. Questo è il significato teorico e pratico dell'autonomia alla quale facciamo riferimento.
VII. La Provincia: Ente
autonomo di partecipazione e di valorizzazione
anche della vocazione europea ed internazionale del popolo bergamasco
Se c'è l'autonomia in questo senso non solo c'è anche
più libertà, più iniziativa, più concretezza e più fiducia nei cittadini. C'è,
soprattutto, anche più spirito civico e di esso abbiamo molto bisogno per fare vivere il
potere democratico che come Ente locale intermedio esprimiamo, ma che rischia di essere
veramente menomato per le umilianti condizioni entro le quali operiamo e che generano
frustrazione e scoraggiamento.
In questa precisa direzione, che è di controtendenza, di ottimismo e di fiducia nella
grande forza della libertà come valore e della maturità dei cittadini bergamaschi,
abbiamo impostato e stiamo ora facendo procedere il nostro "Progetto" per
costruire la Provincia Autonoma di Bergamo ben sapendo che tale azione è ancorata anche a
due altri concomitanti e ben solidi punti di riferimento giuridico ai quali brevemente
accenno.
Anzittutto è bene richiamarci al disposto dell'art. 128 della Costituzione vigente che
sancisce inequivocabilmente per Province e Comuni la loro natura di "enti
autonomi" con tutte le relative garanzie dell'ordinamento ed anche
inter-istituzionali che devono esistere fra tutte le autonomie costituzionalmente
riconosciute. Essere autonomi significa, quindi, collocarsi su un piano di pari dignità
istituzionale tra Provincia e Comuni e tra Enti locali, Regioni e Stato nella doverosa
diversificazione delle funzioni, dei compiti e delle responsabilità.
La Provincia di Bergamo, Ente autonomo locale ed intermedio fra tutti i Comuni bergamaschi
e la Regione Lombardia, ha come suo dovere costituzionale e statutario di curare gli
interessi e di promuovere "lo sviluppo civile, sociale ed economico della
Comunità provinciale" (art. 1.2 Statuto). Ciò deve avvenire attraverso "la
conoscenza e la valorizzazione della propria storia e della propria cultura"
(art. 1.2d)) e garantendo alle attività istituzionali "la partecipazione
responsabile dei cittadini delle associazioni e degli enti operanti sul territorio
provinciale" (art. 1.2g)).
Accanto a queste precise statuizioni di carattere interno che riteniamo di avere
correttamente interpretato è necessario sottolineare con forte evidenza quanto sia mutato
rispetto all'epoca della Costituente di cinquant'anni orsono il contesto internazionale
che è caratterizzato ormai, come ha ampiamente sottolineato il professore Norberto
Bobbio, da una nuova generazione di diritti tutti rivolti non solo agli individui ma anche
alle loro Comunità (cfr.: N. Bobbio, L'età dei diritti, Torino, Einaudi, 1990, in
particolare pp. 15-44). Anche qui qualche richiamo non pedante ma preciso e, spesso,
troppo trascurato è necessario. Dalla Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino
che risale al 1789 e sulla quale i nostri Costituenti si sono esplicitamente fondati come
ricordò Meuccio Ruini salutando il varo della Costituzione (1947) sono maturati e si sono
affermati negli ultimi anni altri e molto più precisi e puntuali diritti anche
collettivi. In primo luogo c'è stata la ripresa dei "Principi dell'Ottantanove"
con la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo approvata dall'Assemblea
generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948 e poi la Dichiarazione sulla
concessione dell'indipendenza ai Paesi ed ai popoli coloniali (approvata dall'ONU il
14 dicembre 1960). Ma in particolare ci sono stati il Patto sui diritti economici,
sociali e culturali e il Patto sui diritti civili e politici, entrambi
approvati dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966.
Questo orientamento ormai generalizzato a livello internazionale a favore del principio di
autodeterminazione ha trovato solenne riconoscimento, dopo la Dichiarazione
dell'Assemblea generale dell'ONU sulle realizzazioni amichevoli tra gli Stati (1970),
nell'Atto finale della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione europea adottato
a Helsinki nel 1975 e da allora costantemente ribadito, esteso ed applicato. E' evidente
il nesso tra il principio internazionale di autodeterminazione e il diritto interno
all'autonomia.
Si tratta di documenti assai importanti, condivisi ed accettati dalla Repubblica Italiana
e che, essendo tutti successivi alla promulgazione della vigente Costituzione (che risale
al 1 gennaio 1948), impegnano il nostro Stato ad uniformarsi e ad armonizzarsi ad essi. Il
che non è ancora avvenuto; né vi è stata pienezza di convinzione e la consapevolezza di
condividere già tutte queste impostazioni. Senza dubbio la pretesa e strumentale
impermeabilità ed intangibilità degli artt. 1-54 della Costituzione ha di fatto bloccato
la ricezione nelle nostre norme fondamentali di questi grandi acquisizioni etico-politiche
per la universalizzazione dei nuovi diritti.
Qualcuno non pensi che sto divagando rispetto al nostro tema, infatti appena ci si accosta
a questi documenti internazionali, in modo specifico agli ultimi, ci si rende conto di
come essi siano strettamente confacenti al nostro caso. Il diritto all'autonomia che, come
abbiamo visto, è ancorato al nucleo prescrittivo dell'art. 5 della Costituzione, e che è
rafforzato dagli artt. 114 e 128, ha ormai un riconoscimento di carattere universale con i
due Patti del 1966. E' da sottolineare la loro grande portata rinnovatrice e
rivoluzionaria giacchè i Patti citati cominciano entrambi con la dichiarazione: "Tutti
i popoli hanno il diritto di autodeterminazione" e proseguono: "In virtù
di questo diritto, essi decidono liberamente del loro Statuto politico e perseguono
liberamente il loro sviluppo economico, sociale e culturale". L'art. 3 di tutti e
due i Patti citati afferma poi senza riserve e senza condizioni che "gli Stati ...
debbono promuovere l'attuazione del diritto di autodeterminazione dei popoli". Va
ancora in modo particolare sottolineato l'art. 47 del Patto sui diritti civili e politici
il quale stabilisce addirittura, e per la prima volta nella storia dell'umanità, il
"diritto inerente a tutti i popoli di godere e di disporre pienamente e
liberamente delle loro ricchezze e risorse naturali".
Come si vede tutti questi documenti confermano il nostro approccio alla autonomia come
diritto, sia che lo si concepisca come interpretazione evolutiva e non-ideologica, o
partigiana, della vigente Costituzione, sia come necessità di uniformare la nostra
legislazione alle risoluzioni solenni dell'ONU. Ad esso va ora anche aggiunto il Trattato
sull'Unione Europea (firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992) che sancisce il principio di
sussidiarietà come cardine per l'ormai avviato processo di riassetto dell'Europa su
omogenee basi socio-economiche di carattere territorial-locali in luogo delle obsolete
Statualità nazionali (l'Europa "delle Regioni"). Infine, troppe volte si
dimentica che esiste e vincola il nostro ordinamento interno la non equivocabile
"Carta Europea dell'autonomia locale" (elaborata a Strasburgo nel 1985 e
ratificata dalla Repubblica Italiana con Legge 30 dicembre 1989, n. 439).
E' questo composito quadro che segna in crescendo il valore, oltre che il diritto,
dell'autonomia e che ci consente di capire quanto congruente e pertinente sia il nostro
"Progetto" autonomistico rispetto alla deplorevole prassi italiana di
sottoscrivere principi, documenti, accordi internazionali aventi valori cogenti e
prescriventi anche tempi e scadenze d'esecuzione, rinviando contemporaneamente "a
babbo morto" ogni efficacia operativa e attuativa. Oggi fortunatamente siamo
diventati tutti più europei nonostante queste striscianti e subdole politiche di stampo
nazionalistico e le troppe interferenze anti-europeistiche che quotidianamente si
manifestano. I1 nostro "Progetto" vuole, invece, respirare e fare respirare a
tutti questa nuova aria innovatrice e concrata.
VIII. La Provincia di Bergamo fa una scelta di "politica
istituzionale"
nell'interesse comune.
Autonomia e federalismo nel quadro culturale e socio-economico della Padania
Abbiamo sulla base di queste analisi operato una scelta
precisa e di ampia portata. Oggi le autonomie sono esplose come problema cruciale un po'
ovunque nel mondo e in modo particolare nell'area socio-economica e culturale della
Padania che ha costituito e costituisce il contesto ed il punto di riferimento
geo-politico e geo-economico in cui il nostro Consiglio Provinciale ha posto le sue
deliberazioni. Si tratta di una realtà assai precisa che nella letteratura
socio-economica più accreditata ha già da tempo trovato adeguato riscontro. Mi riferisco
in particolare, oltre alla nota ricerca della Fondazione Agnelli curata da accademici
illustri dell'Università Bocconi di Milano come Lanfranco Senn, Sergio Alessandrini e
Roberto Camagni (cfr.: AA.VV., La Padania, una regione italiana in Europa, Torino,
Edizioni della Fondazione Giovanni Agnelli, 1992), anche a studi precedenti dell'IRER di
Milano che com'è noto è un'istituzione preposta alla ricerca e creata dalla Regione
Lombardia (cfr.: G. Gario, La democrazia realizzata. Origine e senso della tradizione
urbano-industriale, cap. 5. Agenda: giochi a somma positiva in Lombardia, Padania e oltre,
Milano, Angeli, 1989).
Anche dal punto di vista istituzionale la Padania non è certo una novità se un noto
costituzionalista come Augusto Barbera (per cinque Legislature deputato del PCI-PDS e già
presidente della Commissione parlamentare per le questioni regionali dal 1987 al 1992) ha
potuto in un volume ancora fresco di stampa scrivere testualmente (cito tra virgolette):
"... nel 1975 Fanti (Guido, presidente della Regione Emilia-Romagna, PCI) ed
io, che allora ero consulente della Regione Emilia-Romagna ... per la prima volta abbiamo
parlato di Padania. Nel 1975 Fanti propose che le Regioni del bacino padano si mettessero
insieme per un progetto comune di valorizzazione del territorio padano ..."
(cfr.: G. Miglio - A. Barbera, Federalismo e secessione. Un dialogo, Milano, Mondadori,
1997, pp. 109-110).
L'opzione del nostro Consiglio Provinciale per l'autonomia provinciale bergamasca entro la
Padania rientra, quindi, in un dibattito aperto ed attualissimo legato alla prospettiva di
una federalizzazione dell'area socio-economica nella quale operiamo, in quella
"Comunità di interessi ben precisa" di cui parla Barbera.
Se mi sono diffusamente soffermato su questi aspetti di indirizzo e se ho fornito
precisazioni di principio e dettagliate è perchè ritengo doveroso diffondere una
conoscenza più puntuale di una problematica che non è solo giuridica e teorica, come
vedremo tra pochissimo, ma anche perchè ci offende profondamente leggere che questo
nostro impegno che è civile, sincero e rivolto a perseguire un interesse comune venga
bollato ingiustamente e sia considerato solo "propaganda" o, addirittura,
mascheramento di opzioni partigiane. Certamente noi come tutte le forze politiche
designate dal popolo attraverso le elezioni abbiamo le nostre opinioni ed i nostri ideali
ma a livello di Provincia la nostra è un'opzione di politica istituzionale che come tale
coinvolge tutti.
Ovviamente, è legittimo condividerla o meno proprio per quella garanzia costituzionale
che è nell'art. 21 e che dovrebbe assicurare a tutti libertà di pensiero e, quindi, di
dissenso. La nostra è una proposta e come tale va approfondita e discussa ma non
riteniamo che possa essere per esigenze di propaganda altrui banalizzata o considerata
strumentale. E' sicuramente un'opzione federalista nel quadro della realtà evidente e
solida della Padania. Vorrei fare mie al riguardo le espressioni che il mio collega
Massimo Ferrario, Presidente della Provincia di Varese e Vice-Presidente dell'UPI, ha
pronunciato il 10 gennaio 1997 nel suo Consiglio Provinciale presentando preliminarmente
l'analoga proposta di costituzione della Provincia Autonoma di Varese. Mi permetto di
citarlo brevemente ma testualmente perchè risponde a quesiti che sono anche nostri e che,
con tutta probabilità, sono anche condivisi da alcuni dei presenti. I1 Presidente
Ferrario ha, dunque, detto: "Lungi da me pensare che l'autonomia locale spinta sia
sostituibile al federalismo. Sono due cose completamente diverse: il federalismo è un
sistema di Stato diverso, dove il potere normativo è del popolo nelle sue rappresentanze
periferiche. L'autonomia locale spinta è un primo gradino di avvicinamento ad un'idea di
maggiore rappresentatività del popolo ... Quindi nessuno si illuda che con questo passo
si possa sostituire l'idea del federalismo ... questo è solo il primo gradino da cui
cominciare a lavorare. Ma come istituzione e come cittadino, io devo porre il problema".
L'autonomia provinciale risponde anche per noi a queste esigenze tipicamente istituzionali
e che non sono politicamente alternative né alla Padania, né alla federalizzazione
derivante dal diritto all'autonomia.
IX. Un modello realizzato di autonomia provinciale: Trento e
Bolzano.
L'eguaglianza costituzionale di tutti i cittadini di fronte alla legge (art. 3
Costituzione) giustifica l'autonomia bergamasca
Ha ragione il Presidente Ferrario, come istituzione anche
noi a Bergamo dobbiamo porci il problema che i principi solenni dell'autonomia e del suo
diritto a conseguirla ed a conservarla sono tutti scritti nella Costituzione e che sono
ormai maturati in forma ancora più risoluta e coinvolgente nella cultura e nella
coscienza internazionale ed europea. Ma, nonostante ciò, nulla è accaduto e accade di
operativo all'interno del Paese. Tutti i nostri Enti Locali vivono di finanza trasferita,
la ricchezza delle nostre Comunità è generata da quel duro lavoro che è ancora la
grande risorsa naturale della nostra gente; tuttavia l'enorme flusso di danaro che,
rispetto ad una media nazionale pro-capite che è di 10 milioni anno, è per noi
bergamaschi e padani del doppio, abbiamo un rientro delle somme versate che, con
riferimento alla Provincia, a mala pena ha raggiunto localmente nel 1995 le L. 57.114 per
abitante!
E' proprio a questo punto che chiarito il solido fondamento di legittimità,
costituzionalità e necessità della nostra azione voglio delinearVi - comparativamente
con le Province di Trento e Bolzano - i contenuti concreti ed economico-finanziari del
nostro "Progetto" che è rivolto a dare una risposta a tempi che sono diventati
assai duri. In situazioni simili occorre, però reagire consapevoli dei limiti di ogni
azione ma consapevoli anche che tempi ancora più duri si prepareranno se non si passerà
alla costruzione di scenari diversi rispetto a quelli che abbiamo di fronte.
Chiarisco subito che rispetto alle esigenze amministrative correnti la nostra Provincia
ritiene, nella situazione data, di avere fatto tutto il possibile. Ma non basta, non basta
più! Sarebbe un gravissimo errore pensare che con il "Progetto per la Provincia
Autonoma di Bergamo" abbiamo voluto aprire un'area propagandistica. E' la
gravità della situazione, l'inerzia dei decisori istituzionali che ci ha spinto sempre
più a volere costruire la nostra autonomia. Infatti per fare di più e per fare meglio
anche la buona amministrazione non basta. Bisogna operare un salto netto in avanti,
prendere esempio - come noi abbiamo indicato - dalle due Province di Trento e di Bolzano
che da decenni usufruiscono di una loro autonomia particolare che è valida per loro e che
è altrettanto valida e fruttuosa per i loro Comuni e i loro cittadini. I1 modello
trentino e atesino è ormai ben collaudato e consolidato e vediamo tutti che esso è uno
dei pochi frutti gratificanti della nostra grama pianta autonomistica. Partiamo, quindi,
non dall'ignoto ma dal noto e da ciò che è valutabile empiricamente e subito. Partiamo
da ciò che sappiamo essere positivo. Ma accanto alla doverosa concretezza che invochiamo
e che abbiamo ben presente vi è, anche, una precisa questione di diritti e di correttezza
costituzionale. Non si vede perchè, proprio per il principio di eguaglianza previsto
dall'art. 3 della Costituzione ("Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono
eguali davanti alla legge ..."), non dovrebbe essere estesa a tutte le Province ed a
tutti i Comuni della Repubblica, un'eperienza di autonomia provinciale che, come quella di
Trento e Bolzano, ha raggiunto un indice assai alto di efficienza e di sodddisfacimento
delle aspettative dei cittadini e delle loro Comunità.
X. Occorre conquistare l'autonomia effettiva superando i
limiti esistenti
e purtroppo ribaditi ancora di recente dal vincolismo normativo centralista
e dall'inerzia burocratico-politica
Mi sembra opportuno nell'economia del poco tempo ancora
disponibile e del quale non voglio abusare rivedere con Voi come il quadro provinciale
cambierebbe sostanzialmente se venisse attuato il "Progetto per la Provincia
Autonoma di Bergamo" secondo la struttura già operante a Trento ed a Bolzano.
Partiamo, dunque, oltre che dalla situazione assai depressa e deprimente per chi opera in
tutti gli Enti locali anche dalla normativa più recente. Partiamo cioè da quella Legge
142/1990 che ho già menzionato e che, al di là delle enunciazioni di principio, non ha
avuto certamente carattere innovativo ed efficace né per l'autonomia dei Comuni, né per
quella delle Province. Altrettanto si può dire per tutte le altre leggi principali che si
sono succedute e nelle quali accanto ad impulsi positivi ed originali (come la trasparenza
amministrativa contemplata dalla L. 7 agosto 1990 n. 241 e l'elezione diretta del Sindaco
e del Presidente della Provincia secondo la L. 25 marzo 1993, n. 81) si sono, però,
conservati istituti, metodi e costumi burocratici e vincolistici neganti ogni risolutiva
innovazione autonomistica. Si tratta di una caratterizzazione negativa che riscontriamo
anche nel D. Legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 riguardante la razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e la revisione della disciplina in
materia d'impiego. Ancora una volta non si è voluto affermare il diritto all'autonomia ed
all'attuazione concreta dell'autonomia stessa rompendo estenuanti e paralizzanti procedure
e stili che oggi non sono in alcun modo più giustificati e giustificabili. I1 risultato
finale di tutta questa pur recente normativa - nata vecchia e per lo più impraticabile o
inattuata - è che Comuni e Province, anche nel quadro "autonomistico" di cui
all'art. 2 della L. 142/1990 che conferma in linea teorica quanto già ho ricordato, sono
schiacciati ed impediti da una sovrapposizione di normative incoerenti tra loro, da
controlli e vincoli e da cronica mancanza di risorse.
E', pertanto, chiaro che forti del diritto all'autonomia, l'autonomia reale, quella che ci
consentirà di disporre di almeno una parte delle cospicue risorse che già versiamo ora
allo Stato sotto le varie forme di tributi, tasse, ecc., la potremo conquistare solo con
iniziative come quelle che abbiamo proposto.
XI. Perchè il modello di organizzazione provinciale di
Trento e Bolzano è necessario
per rendere reale l'autonomia dei nostri Comuni e delle nostre Province.
Comparazioni fiscali necessarie tra le diverse tipologie provinciali
Le risorse economiche disponibili per le autonomie locali
non devono e non possono essere una sorta di elemosina (o di mancia) che lo Stato versa
agli Enti locali dopo avere spremuto alle loro popolazioni attraverso la tassazione
globale enormi somme. Vi ricordo che la media nazionale che abbiamo pagato nel 1995 quale
carico fiscale globale è stato di L. 10 milioni pro-capite. Una somma che per la nostra
Provincia come per tutta la Padania è da raddoppiare salendo così a L. 20 milioni
pro-capite. A fronte di questo fiume di danaro in esborso il ritrasferimento è stato di
L. 57.114 per abitante di Bergamo Provincia (rispetto ad una media nazionale che è di L.
78.155) e di L. 185.000 per abitante del Comune di Bergamo. Fate Voi i conti e traete le
conclusioni su tale squilibrio che evidenzia la negazione del diritto all'autonomia
proprio sul problema cruciale e qualificante di quanto le popolazioni pagano allo Stato e
di quanto lo Stato, sedicente autonomistico, ritrasferisce agli Enti locali stessi.
Andando avanti così non ci rimarranno più neanche gli occhi per piangere!
Mancheremmo allora ai nostri doveri di Amministrazione provinciale eletta democraticamente
se accettassimo una simile situazione e ad essa ci rassegnassimo come facevano i nostri
vecchi di fronte alla tempesta ed ai fulmini.
Vi sono eccellenti ed ormai sperimentate ragioni di diritto, oltre che di equità e di
giustizia sociale, per ritenere che i modelli organizzativi sia provinciali che comunali
di Trento e Bolzano (che costituiscono sicuramente nella situazione data la "Serie
A" delle autonomie) possano assumere un valore effettivo anche per le altre autonomie
locali che non possono venire degradate ad essere, invece, di "Serie B (o C)".
Una simile iniqua disparità rispetto ad una autonomia addirittura dichiarata dalla
Costituzione come "Principio fondamentale", oltre che come ordinamento, non può
continuare. Si tratta di un diritto primario di eguaglianza che deve valere per tutti.
Questa è la conclusione alla quale siamo pervenuti e che ora dobbiamo tramutare in fatti
istituzionalmente precisi. Da qui la nostra opzione principale a favore della estensione
anche a Bergamo delle soluzioni già in atto a Trento ed a Bolzano.
Vi sono nel modello trentino-atesino tre dati di grande importanza che vorrei sottolineare
prendendo, ad esempio, la Provincia di Trento (circa 440 mila abitanti) e Trento Comune
(circa 100 mila abitanti):
1) anzittutto la Provincia ha una sua potestà legislativa provinciale esclusiva in base alla quale l'Ente - a radicale differenza di quanto avviene per Province come la nostra e le altre - emana sue leggi realizzando così entro il suo naturale e territoriale livello sia l'autogoverno della Comunità che l'auto-organizzazione della sua amministrazione;
2) in parallelo accanto a questa potestà legislativa la Provincia ha un'ampia capacità di spesa perchè trattiene per legge oltre due terzi di tutte le imposte e tasse versate dai suoi contribuenti;
3) in un simile quadro sia legislativo che di
bilancio cambia notevolmente anche la condizione generale dei Comuni presenti nella
Provincia. Ad esempio: in Trento-città più della metà delle entrate comunali
utilizzate per finanziare le spese di parte corrente è costituita da risorse finanziarie
che la Provincia Autonoma trasferisce annualmente al Comune. A questa cospicua
disponibilità vanno anche aggiunti i contributi che vengono corrisposti dalla Provincia
al Comune per i servizi che il Comune stesso eroga in materia sociale ed assistenziale (a
favore degli anziani e dei minori) ed in materia di edilizia pubblica ed agevolata. Tutti
i costi sostenuti dal Comune nell'esercizio delle funzioni delegate gli sono integralmente
rimborsati dalla Provincia.
Valutando questo modello possiamo iniziare a capire che cos'è l'autonomia provinciale e
comunale vera ed a continuare a non capire perchè essa ci sia stata finora negata.
Vi dò ora solo due dati comparativi tra Bergamo e Trento. Ho scelto Trento perchè è
possibile fare subito un primo e facile calcolo dato che la popolazione della nostra
Provincia è di circa un milione di abitanti mentre la nostra città capoluogo è di circa
115 mila. La Provincia di Trento ha, quindi, meno della metà dei nostri abitanti mentre
la popolazione dei due capoluoghi non ha una differenza molto rilevante. Se passiamo ai
dati finanziari rileviamo che complessivamente il nostro Bilancio provinciale è di circa
L. 250 miliardi, mentre quello di cassa 1995 della Provincia Autonoma di Trento (derivato
dai quasi due/terzi di tutte le entrate tributarie pagate dai contribuenti locali) è,
invece, di ben L. 4 mila miliardi e 220 milioni. Il Bilancio Comune di Trento per il 1996
evidenzia poi un'entrata totale di L. 122 miliardi e 626 milioni alla quale la Provincia
contribuisce con oltre L. 80 miliardi.
ProvateVi ora a fare un ricalcolo di quale sarebbe la nostra autonomia finanziaria se
anche noi, come le Province di Trento e Bolzano, disponessimo (come stabilito dalla L.
386/1989 concernente le entrate tributarie di quelle Province Autonome) di una percentuale
di ritorno a noi sui nostri tributi nella misura del:
*) 4/10 per l'IVA all'importazione;
*) 7/10 per l'IVA interna;
*) 9/10 per tutti gli altri tributi (IRPEF, IRPEGS ILOR, imposta di registro, tasse sulle
concessioni governative, imposta di fabbricazione sulla benzina e prodotti petroliferi
assimilati, tributi doganali, imposta sul consumo di tabacchi, tasse automobilistiche ed
altri minori).
Mentre oggi il nostro Bilancio provinciale è circa venti
volte inferiore rispetto a quello della Provincia di Trento (che ha meno della metà dei
nostri abitanti) domani in una prospettiva di Provincia Autonoma - a parità di condizioni
fiscali ma sappiamo che ciò non è esatto dato che il nostro gettito tributario è
superiore rispetto a quello trentino - potremmo ipotizzare nell'ipotesi minima un Bilancio
di non meno di L. 10-15 mila miliardi (rispetto agli attuali 250!). E ciò usando il
parametro elementare basato sul puro calcolo della nostra popolazione che è più che
doppia rispetto a quella di Trento e senza entrare - per ora - in un'analisi, che pure
dovrà essere condotta, sulla entità effettiva della nostra contribuzione complessiva.
Voglio ribadire che una parte cospicua del bilancio provinciale così modificato, pari
quasi alla metà, sarebbe di pertinenza dei Comuni che compongono la Comunità
provinciale.
Da questo confronto risulta chiaramente che se dal diritto all'autonomia passiamo alla sua
traduzione normativa e finanziaria quel cambiamento che tutti invocano ma che nessuno
ancora vede diventerebbe, invece, un traguardo assai concreto per tutti di Enti locali.
XII. Come procederemo per l'attuazione del
"Progetto per la Provincia Autonoma di Bergamo"
Per noi come per i Comuni sono evidenti i motivi di
interesse diffuso ed istituzionale nell'ambito della solidarietà amministrativa che ci
collega come coprotagonisti delle Autonomie. Per tutti gli altri Enti e associazioni -
specie per quelli che rappresentano (come le Camere di Commercio oggi profondamente
rinnovate dalla L. 29 dicembre 1993, n. 580) le Autonomie funzionali sempre più rilevanti
nell'economia globalizzata - è chiaro che non è indifferente la problematica qui
prospettata. Essa, infatti, parte dal diritto all'autonomia per costruire quella nuova ed
efficiente Statualità della quale tutti, cittadini, istituzioni, enti ed associazioni,
hanno più che mai bisogno. (cfr.: E.A. Albertoni, Statualità vecchia e nuova tra
centralizzazione e federalismo, Milano, Guerini Scientifica, 1996).
Dalla ipotesi di costituzione in Bergamo di una Provincia Autonoma secondo il modello
trentino-atesino che ho esemplificato nelle sue essenziali caratteristiche legislative ed
economico-finanziarie risulta chiaramente come i rilevanti e sempre più complessi
problemi dello sviluppo, del lavoro e dei servizi sul territorio troverebbero supporto
operativo, mezzi, organizazzione e slancio perchè la nostra, quella del popolo
bergamasco, è una vocazione di lavoro, di intrapresa e di produzione di ricchezza che le
istituzioni devono sorreggere e stimolare, non deprimere ed umiliare.
Recentemente un produttore del Nord-Est ha detto molto chiaramente che è inutile produrre
in 6 minuti, anzichè in 8 come avveniva in precedenza, uno splendido e competitivo paio
di scarpe se poi i mezzi di trasporto che si usano per la distribuzione sono lenti,
anti-economici e non competitivi per l'inadeguatezza, il disordine e la caoticità delle
reti stradali. E' un esempio tra i moltissimi che possiamo fare anche per il nostro
territorio. E' evidente ormai che sempre più lo sviluppo economico, il lavoro, la
formazione dei giovani, la società che lavora e produce si incrociano con l'azione
amministrativa, con i servizi, con le istituzioni, specie con quelle che operano come
Provincia, Comuni ed Autonomie funzionali sul territorio. Su queste premesse stiamo
lavorando e, concludo, accennandoVi ai modi, ai costi ed ai tempi che sono conseguenti per
realizzare quanto Vi ho appena delineato nei contenuti e nelle prospettive.
Ho rilevato con una certa sorpresa che la semplificazione (meglio sarebbe dire il
semplicismo) di talune critiche, ed anche di talune notizie di stampa, ha circoscritto
l'azione che Vi ho rappresentato alla semplice convocazione di un referendum consultivo
sull'autonomia speciale. Le cose non stanno esattamente così. Volutamente ho ricordato
all'inizio di questa mia esposizione gli atti formali con i quali il Consiglio Provinciale
nelle sue deliberazioni del 28 giugno e del 16 dicembre 1996 mi ha dato il più ampio
mandato (cito direttamente) di: "attuare tutti i provvedimenti necessari e
opportuni al fine di realizzare l'istituzione della Provincia Autonoma di Bergamo"
(Deliberazione 250 R.D., 16/12/1996).
La consultazione popolare che è forma prevista dalla Legge e dal nostro Statuto sarà,
quindi, la conseguenza conclusiva e sanzionatrice di un processo di conoscenza,
chiarificazione e partecipazione di cittadini, enti e Comunità al nostro
"Progetto" giacchè, secondo l'efficace principio affermato da Luigi Einaudi,
bisogna prima conoscere e fare conoscere per potere poi bene orientare e decidere.
Considerando i problemi di natura giuridico-istituzionalistica, ma anche socio-economica e
culturale che questo "Progetto" pone, la Provincia ha, anzittutto, individuato
un suo consulente da preporre alla direzione scientifica dell'intero "Progetto"
nella persona del Prof. Avv. Ettore A. Albertoni, Ordinario nell'Università Statale di
Milano e Direttore del Dipartimento Giuridico-Politico dell'Università stessa. Il Prof.
Albertoni ha fatto parte del Comitato di Stato che - a' sensi della L. 23/8/1988, n. 400 -
ha elaborato nel 1994 il primo progetto del Governo per la riforma autonomistica e
federalista della Repubblica ed è studioso noto anche a livello internazionale e
particolarmente attento proprio al rapporto tra teorie giuridico-politiche, società,
istituzioni ed economia. Tutto ciò è testimoniato dalla sua ampia e recente produzione
scientifica e dalla docenza esercitata anche nell'Università Bocconi e nel Libero
Istituto Universitario Carlo Cattaneo.
E' nostro convincimento, infatti, che senza una salda impostazione teorica e scientifica
non ci potranno essere solide e motivate soluzioni istituzionali. Il Prof. Albertoni, che
è Ordinario a tempo pieno, ha dichiarato la sua disponibilità a collaborare al
"Progetto" con una presenza settimanale presso la Provincia. Seguiranno rapporti
di orientamento e di studio e quell'azione di informazione, dibattito e coinvolgimento che
la Provincia svolgerà nel rispetto dei criteri di efficacia, economicità e pubblicità
che il nostro Statuto prevede.
Vi ringrazio per la Vostra attenzione e partecipazione e Vi confermo la nostra piena
disponibilità a ricevere tutte le sollecitazioni che risulteranno utili per il miglior
esito del nostro "Progetto per la Provincia Autonoma di Bergamo".
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